El contribuyente y el estado

El pensador Alceu de Amoroso Lima enseñó que “Brasil empezó por el final” ya que cuando nos encontramos, el Estado, la soberanía portuguesa se impuso, el pueblo vino después.

Utilizo esta frase para demostrar que el poder del Estado es decisivo en la realidad brasileña. Sabemos la difícil relación que tiene el ciudadano con el poder público. A pesar de que el artículo 5 de la Constitución Federal define nuestros derechos y garantías fundamentales como cláusulas de piedra, el reconocimiento y ejercicio de estos derechos enfrenta grandes dificultades en el día a día. Es común que los gobernantes confundan el Estado con el gobierno y este último con sus partidos políticos e intereses personales.

El ámbito fiscal reproduce estas dificultades. La acción tributaria, con el argumento de que es la defensa de los intereses públicos del fisco, en ocasiones desborda los límites en la interpretación de la ley, a través de decretos, ordenanzas y reglamentos, señalando al contribuyente el camino del litigio administrativo y judicial. Por lo tanto, no sorprende que tengamos el litigio fiscal más grande del mundo, con más de R$ 5.0 billones en discusión.

Consciente de este contexto, el Instituto ETCO, a propuesta del presidente de su Consejo Asesor, Dr. Everardo Maciel, contrató, junto con la consultora EY, un estudio técnico sobre los instrumentos de defensa y protección al contribuyente en la legislación brasileña y en el derecho tributario internacional comparado. Se trataron: Escenario actual; El contribuyente brasileño a nivel federal y estatal (con el mapeo de las normas constitucionales e infraconstitucionales existentes) Análisis comparativo: instrumentos extranjeros de protección al contribuyente. La propuesta es identificar cómo se trata al contribuyente en Brasil y en los países con las mejores prácticas para que podamos reflexionar sobre cómo evolucionar en la relación entre el contribuyente y las autoridades fiscales, un punto directamente relacionado con la mejora del entorno de negocios y el fortalecimiento la seguridad jurídica de ciudadanos y empresas.

El estudio presentó datos que demuestran que, a pesar de iniciativas como el Programa de Cumplimiento Cooperativo Tributario (Confia) de la Receita Federal y los Programas de Cumplimiento Tributario en los Estados, el índice de insatisfacción de los contribuyentes con los servicios prestados (Investigación de la Receita Federal) en 2021 tuvo un promedio de 74%.

Junto a este hallazgo, se identificaron aspectos que merecen atención: La provisión de derechos de los contribuyentes dispersos en diversas disposiciones legales y reglamentarias, dificultando al contribuyente la comprensión de sus garantías; Imposición de multa agravada ante la prueba real del posible fraude, con foco en los grandes contribuyentes; Ausencia de tratamientos diferenciados para los contribuyentes, ocasionales, reiterados y persistentes, en contravención del principio de equidad; Porcentaje expresivo de solicitud de representación fiscal con fines penales, cuyos datos del contribuyente sean publicados antes de su finalización en el ámbito administrativo; Ausencia de iniciativas de evaluación del desempeño de la administración tributaria a través de herramientas internacionales, que fueron adoptadas por algunas de las entidades federadas, como la TADAT (Tax Administration Diagnostic Assessment Tool), que identificó que estamos entre los índices más bajos de resolución eficiente de disputas tributarias en el mundo , entre otros hallazgos.

A nivel estatal, fueron identificados 12 estados brasileños que adoptaron la positivización de los derechos y garantías de los contribuyentes a través de códigos, además del Distrito Federal: Ceará, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraná, Piauí, Rio Grande do Sul, Santa Catarina y São Paulo.

En comparación con las mejores prácticas, se evaluaron tres países: EE.UU.; Alemania y Australia. En todos ellos existen leyes encaminadas a la defensa de los derechos de los contribuyentes, especialmente en EE.UU. por la Taxpayer First Act con foco en el servicio al contribuyente y procedimientos de inspección; Taxpayers Advocate Services (TAS) que, en el ámbito del Internal Revenue Service (IRS), es el organismo independiente de defensa del contribuyente; Panel de Defensa del Contribuyente (TAP, por sus siglas en inglés) Comité asesor federal del IRS que ayuda a identificar cuestiones fiscales relevantes para el contribuyente; Y la disposición expresa del contacto con los superiores en los términos del numeral 2 de la Carta de Derechos del Contribuyente, asegurando el derecho a un servicio de calidad que incluye la posibilidad de contactar a los superiores de los agentes fiscales en caso de problemas durante las inspecciones.

En Australia, al igual que en EE. UU., los derechos de los contribuyentes están reconocidos a través de la Carta de los Contribuyentes, destacando las siguientes posiciones: Derecho a ser escuchados, los contribuyentes tienen derecho a ser escuchados en el curso del proceso administrativo; La Australian Taxation Office (ATO) se compromete a asistir al contribuyente cuando sea necesario, explicar sus manifestaciones, responder a las solicitudes del contribuyente y promover su servicio efectivo y el derecho de representación ante la ATO e incluso a interrogar a la ATO que le explicará los procedimientos posibles, en caso de que el contribuyente decida apelar una decisión de la agencia, ésta buscará la pronta resolución de los problemas y mantendrá informado al contribuyente.

Finalmente, en Alemania se identificó la adopción de la defensa preliminar (Anhörung Beteiligter), en la que el contribuyente tiene derecho a una audiencia preliminar, que precede a los actos administrativos que “afectarían los derechos de la parte involucrada”, y también la audiencia al final de la inspección (Schlussbesprechung) que tiene lugar después de la entrega, por parte del contribuyente, de todos los documentos e información solicitados por las autoridades fiscales. Si las autoridades identifican alguna irregularidad, la audiencia es obligatoria.

El mencionado estudio demuestra que debemos avanzar en mejorar la relación entre las autoridades fiscales y el contribuyente y que medidas legislativas, como la PL 17/22, que instituyen reglas generales sobre los derechos, garantías y deberes del contribuyente, no deben ser consideradas actos contra las autoridades y agentes fiscales, pero de equilibrio, superando antiguas disputas entre el Estado brasileño y sus ciudadanos.

Un programa de gobierno improbable

El debate electoral, hasta el momento, no ha sido alentador, debido a la escasez de propuestas encaminadas a superar los numerosos problemas del país. Por el contrario, prevalecen las groserías personales, las proposiciones demagógicas o ingenuas, la recitación insistente de estadísticas mal decoradas o insustanciales.

Hemos acumulado una agenda robusta de problemas, que este artículo no pretende agotar. A pesar de ello, dedico unas líneas a lo que creo que deberían ser prioridades en un programa de gobierno: la erradicación de la pobreza y la reforma del Estado.

Las transferencias de efectivo a los vulnerables, como ha sido el caso durante décadas, son programas indispensables. Sin embargo, es imperativo que se acompañen de iniciativas que impliquen la promoción social de los pobres al convertir la ayuda en empleo. Sin ello, se perpetuará un entramado que sólo se aprovecha del populismo, en permanente coqueteo con el autoritarismo.

La reforma del Estado no puede confundirse con propuestas que se limitan a definir reglas para la promoción o contratación de servidores públicos. Tiene que ser algo mucho más ambicioso: establecimiento de un conjunto de parámetros de eficiencia, sostenibilidad y responsabilidad social que deben observarse; implementación de un moderno sistema nacional de gestión en educación, salud y seguridad públicas y en la red penitenciaria; implementación de un programa permanente para reducir la burocracia; restauración del orden presupuestario; reestructuración del gasto público, controlando su evolución; reforma del Poder Judicial, con énfasis en la racionalización de los procesos de toma de decisiones y la eliminación de patologías procesales; fijar normas de remuneración para los servidores públicos de todos los Poderes, con eliminación de baratijas, dobles vacaciones, turnos especiales e indemnizaciones diversas, y con estricta observancia del tope de remuneración; disciplinar la participación del Estado en la gestión de las EP y establecer criterios objetivos para la privatización.

Enfrentar la pobreza y la inestabilidad fiscal predecible exigirá ingresos extraordinarios. Afortunadamente, es posible generar estos ingresos fiscales sin gravar a los contribuyentes que invierten en la economía real, impulsando la supresión de privilegios a las inversiones en el mercado financiero y en paraísos fiscales, la eliminación de lagunas fiscales y la reducción de la litigiosidad fiscal a través de una audacia programa de transacciones.

Es cierto que esta agenda contiene problemas complejos sin soluciones triviales. Pero no está de más reflexionar y proponer.