Fuente: Conjuntura Econômica - RJ - CARTA DEL IBRE - 30/09/2009

La carga tributaria brasileña pasó del 26% del PIE, en 1995, al 36%, en 2008, luego de una expansión del Estado que se caracterizó, principalmente, por el aumento de los gastos con la prestación de servicios y por la expansión del sistema de transferencias sociales. Ese aumento de impuestos como proporción del PIE suele describirse, en el debate académico y en los grandes medios de comunicación, como un punto negativo de la evolución económica en Brasil, para reducir los incentivos al trabajo y salvar la economía, por ende, el crecimiento.

Sin embargo, esta crítica puede no ser la más adecuada para comprender la realidad e inducir a proponer opciones más acertadas por delante, ya que omite aspectos centrales de esta realidad. Es importante señalar que la extensión del Estado no se produjo en el vacío, sino que fue parte de un proceso histórico de elecciones sociopolíticas de la sociedad basadas en la redemocratización. Esto significa que hay una contrapartida al aumento de impuestos, que es la expansión de un enorme sistema de transferencias sociales y la expansión de servicios públicos como Salud y Educación. Evidentemente, es necesario medir la eficiencia con la que se implementaron e incrementaron estos gastos. Posteriormente, se podría promover un análisis costo-beneficio más cuidadoso de la presencia del Estado en la economía.

El papel redistributivo del Estado

La literatura económica ha contribuido a identificar qué lleva a un país a trabajar con una mayor carga tributaria. El economista francés Roland Bénabou, por ejemplo, en el trabajo titulado “Desigualdad, tecnología y contrato social”, busca desentrañar la relación entre equidad y tamaño del Estado. En pocas palabras, Bénabou sugiere que el grado de distributividad de la política fiscal de un país es alto en sociedades muy igualitarias, disminuye a medida que empeora la distribución del ingreso y vuelve a crecer cuando la desigualdad adquiere proporciones muy significativas.

En una sociedad igualitaria, en la que la población es homogénea en términos de preparación educativa y en términos de ingresos, los ciudadanos tienden a ver los impuestos y el gasto público como si fueran un sistema de seguros, que apoya a quienes tienen la mala suerte de incurrir en situaciones muy desfavorables. En estos países, por tanto, el igualitarismo de la estructura socioeconómica tiende a mantenerse y reforzarse por la mediación del Estado. Es muy importante señalar, sin embargo, que no existe una acción redistributiva real del sistema de impuestos y gasto público, ya que no es una transferencia masiva de los más ricos a los más pobres, la mayoría de las transferencias ocurren entre personas con perfil social. - económico relativamente cercano, según la lógica del “seguro” descrita anteriormente.

En sociedades más desiguales, los grupos de altos ingresos sienten que pagan más impuestos que el valor de los bienes públicos que consumen. También son los más capaces de influir en las decisiones del sistema político, a fin de evitar el distributivismo fiscal. De esta manera, los más ricos se oponen con éxito a aumentos de la presión fiscal para financiar la expansión del Estado de Bienestar, que tiende a perpetuar la desigualdad. En esta línea, un trabajo de Bartels -, de 2002, refuerza este entendimiento al observar que cuanto más ricos son los votantes, más sirven a sus intereses los votos de los senadores estadounidenses.
Una tercera situación es la que se da cuando la distribución de la renta alcanza niveles “injustos”. En tales casos, la masa de los partidarios de la redistribución crece tanto que puede volverse políticamente más fuerte que la de los ricos. La tendencia, por lo tanto, es aumentar la carga tributaria para financiar servicios y programas que transfieren ingresos de los más ricos a los más pobres.

La mejora en la distribución del ingreso en Brasil, verificada en los últimos 20 años, es una buena noticia, pero es cierto que aún no estamos en ese punto óptimo correspondiente a sociedades igualitarias con alta tributación y gran gasto público, en las que el electorado apoya al acción de un Estado pesado que funciona más como asegurador que como agente de redistribución. Esto queda claro en un trabajo del Banco Mundial (2006), en el cual, en una muestra de 126 países, Brasil fue el que presentó, en términos de distribución del ingreso, la posición 1163, es decir, solo diez países de la muestra un ingreso peor distribuido que el brasileño. Por ello, la situación en Brasil tendería a enmarcarse en el tercer caso mencionado anteriormente, un país donde la desigualdad es tal que incluso el predominio tradicional de los intereses de los más ricos ya no puede impedir que el Estado persiga políticas redistributivas basadas en altos impuestos y aumento del gasto público.

Sin embargo, la fórmula brasileña de redistribución se basa en fuertes transferencias de ingresos que, solo marginalmente, en el caso de Bolsa Família, están bien enfocadas en los más pobres y vinculadas a la reducción de la desigualdad educativa. Un caso emblemático de redistributivismo que conduce a un empeoramiento de la distribución del ingreso, ya tratado en la Carta del Ibre de abril de 2008, es el gasto brasileño en el pago de prestaciones en el programa de pensiones de muerte, que en 2006 alcanzó la marca de 3,2 0,2% del PIE. De hecho, el número es alto si se compara internacionalmente. En una muestra expresiva de naciones, se observa que países cuya proporción de personas en edad de ingresar a la inactividad es similar a la de Brasil soportan un gasto relacionado con la cuenta de pensiones en el rango de 0,8% del PIE - lo que da una idea la peculiaridad del caso brasileño. Un indicio aún más impresionante, si evaluamos lo que ocurre en el promedio de los países mayoritariamente ricos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), es observar que el gasto en pensiones de ese grupo, casi todos ricos, es del orden de XNUMX. % de PIE.

Otro hecho que cuestiona la eficiencia del rol redistributivo del Estado brasileño es la evidencia de que el aumento de la carga tributaria fue regresivo por el lado tributario. Según el estudio Simplificando Brasil ”, de Zockun et alli, de 2005, el peso de los impuestos directos e indirectos sobre la renta de las familias con ingresos de hasta dos salarios mínimos saltó del 28,2% en 1996 al 48,8%, en 2004, con un incremento de 20,6 puntos porcentuales. En contraste, en los hogares con ingresos superiores a 30 salarios mínimos, el peso de la tributación aumentó en el mismo período del 17,9% del ingreso al 26,3%, un aumento sustancial de 8,4 puntos porcentuales, pero que representa menos de la mitad de lo que pasó con las familias en la base de la pirámide social. El trabajo de Zockun señala que el aumento en puntos porcentuales de la carga tributaria entre 1996 y 2004 tiene una tendencia casi uniforme a disminuir con la renta, y que esto se debe fundamentalmente al gran aumento de los impuestos indirectos.

Antecedentes

De hecho, en discusiones de esta naturaleza, siempre es útil revisar estudios sobre el papel de las instituciones --en este caso, centrándose en el tamaño y la calidad de la acción del Estado-- en el desarrollo, como los que realizan innovadores del pensamiento económico como los premios. Nobel Douglass North y Ronald Coase.

Un resultado señalado en los estudios sobre el papel de las instituciones en el desarrollo es que no existen modelos listos y terminados que sean aplicables a todos los países. Djankov et alli, en 2003, y Rodrik, en 2008, sugieren que el tipo de institución que trabaja en los países desarrollados no es necesariamente la mejor opción para los países en desarrollo. Un ejemplo de gran impacto histórico es la transición al capitalismo en Rusia y en varios países del antiguo "Telón de Acero". En el caso ruso, las consultoras occidentales más emblemáticas estuvieron detrás del rápido cambio en el entorno institucional, con privatizaciones generalizadas y en un corto período de tiempo, y el intento de crear una nueva clase de empresarios de la noche a la mañana. El resultado fue que las empresas estatales pasaron a manos de una oligarquía, lo que dañó gravemente el prestigio de las instituciones capitalistas en el país y propició el retorno a un modelo más estatista y autoritario. En contraste, la transición al capitalismo en China avanza a un ritmo mucho más lento, con cambios incrementales en el entorno institucional heredados del pasado socialista. Un período de 30 años de crecimiento a una tasa promedio del 9% anual sugiere que la estrategia gradual de China es correcta, de hecho, llevada a cabo con mano de hierro por parte del Estado.

Así, el puro y simple trasplante de instituciones no necesariamente resulta en la mejora social planificada. Easterly, en un artículo de 2009, indica que las instituciones no solo se construyen desde arriba, sino que son el resultado de las normas sociales, las costumbres, los valores de la sociedad e incluso el nivel de desarrollo del país. Y Dixit, en 2009, defiende que para proponer cambios es necesario, primero, comprender la razón de la existencia de esa institución que se quiere cambiar para luego evaluar las implicaciones del cambio planeado.

Posibles caminos

En el debate sobre la carga tributaria brasileña, la visión institucional, teniendo en cuenta todas las especificidades nacionales, es fundamental. Nuestro estado redistributivista, como se vio arriba, tiene varias distorsiones, pero no surgieron de la nada. De hecho, el tejido institucional deriva del proceso histórico, en el que una infinidad de intereses, ideas, programas y negociaciones se entrelazan para dar forma a las soluciones de cada país. Este resultado puede no ser ideal y, como en el caso de Brasil, puede incluso albergar evidentes absurdos (como las pensiones). Pero siempre está ligado al modus operandi de cada sociedad ya los acuerdos entre actores sociales, de formas sutiles que no siempre son visibles para "científicos" con soluciones listas y terminadas.

Así, más que pensar en una reforma de arriba a abajo del Estado brasileño, o revertir el proceso de expansión a raíz del aumento de la carga tributaria, una línea de acción más acertada sería buscar cambios incrementales. Estos nuevos pasos deben partir de lo ya existente y buscar difundir avances que ya se han dado en el sector, o que naturalmente se presentan como la “próxima etapa” de nuestra evolución institucional. En este contexto, se podrían enumerar tres líneas de acción para mejorar el sistema tributario brasileño.

En un primer frente de acción, sería posible instituir mecanismos que eliminen, o al menos reduzcan significativamente, la falta de transparencia en la discriminación de los impuestos que efectivamente paga la población. Es importante dar una visión más clara de los desembolsos que cada uno realiza para financiar los diferentes programas del Estado. Una posibilidad sería incluir en las facturas el impuesto efectivamente pagado por el consumidor, que, de hecho, ya se practica en muchos países. Así, al realizar una compra en una tienda o en un restaurante, el típico brasileño tendría la medida exacta de cuánto está pagando en impuestos. Lo importante es que la población perciba, de manera sencilla y transparente, los impuestos que paga, y se manifieste democráticamente sobre este tema a la hora de elegir a sus representantes. De hecho, un modelo de democracia como el brasileño no puede prescindir de esa transparencia.

Un segundo paso se aplicaría al sistema redistributivo del Estado brasileño. En la política de transferencias, uno de los avances institucionales más importantes logrados en los últimos años fue la capacidad de llegar a los sectores más pobres de la sociedad de manera focalizada y a gran escala. El programa que hace uso de esa tecnología, Bolsa-Família, atiende a un universo de alrededor de 12 millones de familias a un costo de aproximadamente 0,4% del PIE.

No se puede olvidar que algunos de los programas implementados antes de Bolsa-Família, y que aún están en funcionamiento, tenían el objetivo específico de llegar a los más pobres. Un ejemplo es el programa de jubilación rural. En ese momento, se creía -lo cual, de hecho, se comprobó en la práctica- que, al contemplar a los ancianos en el campo, sería posible transferir ingresos también, de manera indirecta, a los jóvenes no asistidos. Como resultado, los beneficios de la seguridad social para los ancianos en el campo se convirtieron en la principal fuente de ingresos para las familias en muchos de los focos de pobreza del país.

Si bien la solución para la jubilación rural fue importante, está claro que Bolsa Família es muy superior en su enfoque redistributivo, cuando se piensa en la población pobre más allá de la vejez. Después de todo, el dinero que va directamente a las madres pobres con niños en la escuela parece un esquema mejor que depender de la buena voluntad de los ancianos en la familia (si hay ancianos en esa familia específica). Entonces, ¿no sería el momento de revisar los programas que se enfocarían en la población de los más desfavorecidos y que no utilizan el registro Bolsa Família? Es claro que la jubilación rural seguiría existiendo, pero con la claridad conceptual de que es un beneficio para los ancianos, y que existen formas más eficientes de apoyar a los jóvenes de las familias de estos ancianos. El avance institucional, en este caso, sería darse cuenta de que quizás no tenga más sentido que el Estado, al contar con la tecnología para llegar a la población más necesitada, sancione nuevos programas sociales cuyos contemplados no están incluidos en el registro Bolsa-Família.

Finalmente, una tercera posibilidad de cambio incremental está vinculada a la política de remuneración de los funcionarios. En el presupuesto público federal, el gasto en funcionarios públicos fue del 3,1% del PIE en 1995, y en 2008 se acerca a la tasa del 5% del PIE.8 Vistos de forma aislada, estos valores no son muy significativos. Una forma de ponerlo en contexto sería introducir el aspecto de la cantidad y calidad de los servicios prestados. Aunque la opinión de los estratos de ingresos más altos es que Salud y Educación en Brasil, por ejemplo, son muy pobres, estos servicios son mejor calificados por los pobres y la clase media baja que realmente los usa. Esto no significa que el resultado deba celebrarse, pero sí revela que la cuestión de la evaluación del servicio público, frente al aumento del gasto, es más compleja de lo que parece a primera vista.

Aún así, esta es un área en la que se puede avanzar. Hoy en día, no hay claridad sobre cuáles son los parámetros y pautas que guían la evolución de los salarios de la función pública. Como señaló Douglass North, una buena institución no es aquella que corresponde a un modelo perfecto, sino aquella que resulta útil para cada sociedad específica - o, en sus propias palabras, “el papel principal de las instituciones en una sociedad es reducir incertidumbres, mediante la introducción de una estructura estable (pero no necesariamente eficiente) para la interacción humana ”. Una forma sana de dotar de transparencia y previsibilidad a la política salarial de la función pública, que habría ganado de inmediato, es buscar alinearla con la del sector privado. Sería una forma de reducir las incertidumbres lado a lado: tanto el ciudadano-contribuyente estaría más relajado, teniendo una visión más clara de la política que regiría los reajustes del sector público, y los funcionarios verían de manera positiva un cambio por el cual tendría que depender más de la buena voluntad del gobernante actual para garantizar su justa remuneración.
Las sugerencias para mejorar esta Carta no representan ninguna revolución, ni siquiera podrían caracterizarse como un “shock gerencial”. De hecho, son aportaciones, en forma de bocetos de ideas, que buscan sumar nuevos ladrillos a la arquitectura institucional existente. El propósito es introducir una mayor transparencia y racionalidad en el funcionamiento del Estado brasileño.