¿Estado grande o estado fuerte?

por ETCO
15/06/2009

Fuente: Valor Econômico, 15/06/2009

El sector público brasileño actualmente gasta el equivalente a casi el 40% de todos los bienes y servicios que se producen en el país. La recaudación de impuestos ronda el 37% del PIB. Las comparaciones de estas estadísticas con otros países se han convertido en una práctica común. Los observadores “pro-mercado”, defensores del pequeño estado, argumentan que el Carga tributaria brasileña es muy alto comparado con el 17% del PIB en el caso de Chile, el 18% en India o incluso el 28% en el caso de Estados Unidos. Los comentaristas “antimercado”, que defienden el gran estado, señalan que la carga fiscal de Dinamarca y Suecia es del 50% del PIB. Estas estadísticas y comparaciones, sin embargo, esconden una realidad más compleja.

Es necesario recordar, en primer lugar, que -especialmente en el caso de los países en desarrollo- este indicador esconde la carga fiscal real para quienes, como buenos ciudadanos, efectivamente pagan sus impuestos. En Brasil, este problema se acentuó con la inclusión del sector informal en el cálculo del PIB. Como el sector informal no paga impuestos por definición, y parte del sector formal retiene impuestos, la carga fiscal que siente la comunidad empresarial brasileña que realmente paga impuestos es aún mayor. Si consideramos que en Brasil alrededor del 25% de los impuestos adeudados no se pagan (Instituto Brasileño de Investigaciones Tributarias, 2009), la carga tributaria para quienes pagan sus impuestos religiosamente ya es de hecho igual al 50% de la producción.

Además de tener un sistema tributario pesado y complejo, se sabe que el uso de los ingresos tributarios reduce muy poco la concentración de los ingresos, a diferencia de lo que ocurre en los países desarrollados de bienestar social (OCDE, Perspectivas económicas de América Latina, 2009). En este contexto, se puede decir que el Estado brasileño es grande. Sin embargo, la solución no es necesariamente reducirlo: lo que necesita el país es una reforma tributaria que simplifique el sistema tributario combinado con una reorientación del gasto público.

Los obstáculos a las reformas necesarias son obviamente inmensos y provienen en parte de la propia Constitución Federal. Con la intención bien intencionada de reducir las desigualdades regionales, el artículo 159 de nuestra carta Magna establece que el 48% de los ingresos del impuesto sobre la renta y los productos industrializados (IR e IPI) se transfieren a los estados, municipios y bancos regionales de desarrollo. En la práctica, el gobierno central actualmente tiene que transferir el equivalente del 18% de sus ingresos totales a estas otras esferas del gobierno. Como resultado, debe aumentar su colección en R $ 1,21 para financiar cada real adicional que gasta.

Al recibir una porción prácticamente fija de los ingresos federales, los estados y municipios se convirtieron efectivamente en socios del gran estado, independientemente de la calidad de los servicios que proporciona. El gran presupuesto tiene muchos miembros. Si hasta hace poco el principal villano del gasto público federal era la tasa de interés real fuera de sintonía, últimamente factores como la nómina del servicio público han cobrado mayor peso. Aquellos que esperaban que el recorte de las tasas de interés dejara espacio para los recortes de impuestos vieron frustradas sus expectativas una vez más. Las reducciones de gastos en un extremo se compensan rápidamente con nuevos gastos en el otro. La verdad es que, cuando los funcionarios gubernamentales hablan de estímulo fiscal, normalmente se refieren a parches y medidas específicas como exenciones o compensaciones fiscales y no a reducir las tasas impositivas.

La economía política del artículo 159 de la Constitución puede explicar parte de este aparente sesgo de gasto por parte del Estado brasileño. Es suficiente señalar que, para la mitad de los estados de la federación, solo la participación directa en los ingresos de la Unión representa más del 30% de sus ingresos totales. En el caso de Amapá y Roraima, 65%. Además, la regla del artículo 159 de la Constitución también crea incentivos para que el gobierno federal haga menos uso de IR e IPI como la principal fuente de ingresos y gradualmente use más impuestos que son más distorsionadores y perjudiciales para la actividad económica.

El resultado de esta participación obligatoria de los estados y municipios en los ingresos de la Unión es que la reforma tributaria integral que necesitamos con urgencia es muy difícil de aprobar en las cámaras legislativas. Es necesario persuadir a los diputados y senadores para que voten en contra de los intereses financieros de los gobiernos de sus estados y municipios, y posiblemente en contra de sus propias aspiraciones políticas, por el bien mayor del país. Muchos diputados y senadores son del mismo partido que el gobernador (en parte debido a elecciones concomitantes) y pretenden ocupar ese puesto en el futuro. Este es solo uno de los factores que llevan a Brasil a tener un estado grande. Los 250 artículos de nuestra Constitución proporcionaron suficiente espacio para otras fuentes de sesgo de gasto. Pero la regla del artículo 159 es probablemente la raíz principal de la "cultura del gran Estado".

El mecanismo constitucional de distribución de impuestos, cuando se creó, tenía como objetivo reducir las disparidades regionales. Para avanzar en la reducción de la desigualdad en su conjunto, es imperativo que el gobierno federal haga un buen uso del espacio creado al reducir las tasas de interés, invirtiendo en programas que beneficien a los estratos más pobres de la población en su conjunto. Por el contrario, los diputados y los senadores deben mirar menos a los intereses individuales de sus estados y más por el bien de la nación. La responsabilidad de promover este cambio en la cultura política recae tanto en el gobierno como en los partidos políticos con ambiciones nacionales. La maduración del debate eventualmente requerirá discutir menos el tamaño del estado y más la calidad de la salud y la educación que proporciona. ¡Un estado fuerte no es un estado grande, sino un estado que cumple con su deber con sus ciudadanos!

Emanuel Kohlscheen, doctor en economía de la Universidad de Estocolmo (Suecia), es profesor de economía en la Universidad de Warwick (Reino Unido) y coordinador del curso de Economía, Política y Relaciones Internacionales.

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