Autor: Everardo Maciel.

Fuente: Blog de Noblat, 10/04/2008

Sus orígenes se remontan al Impuesto sobre Ventas y Consignaciones (IVC). A pesar de su carácter acumulativo, con absoluto desconocimiento de créditos y deudas, ese impuesto, que antecedió al ICM (hoy ICMS), fue un instrumento de guerra fiscal.

¿En qué consistió la guerra fiscal de la IVC? Los estados del Nordeste no cumplieron con un acuerdo regional que preveía una tasa impositiva única, mediante leyes que preveían el otorgamiento de incentivos fiscales. Sin ilegalidad. A pesar de esto, se formó la convicción de que estos incentivos eran de naturaleza predatoria. Mera renuncia fiscal que, en definitiva, erosionaría los ingresos públicos de esos Estados.

ICM surge con el propósito, entre otros, de poner fin a la desafortunada guerra fiscal. Se asumió, en su momento, que el carácter interestatal del ICM implicaría controles entre Estados, lo que frenaría la guerra fiscal, a diferencia del IVC, cuya incidencia fue localizada y, por tanto, no generó repercusiones más allá de las fronteras estatales. . Error de Ledo.

Rápidamente se advirtió que el ICM, como impuesto al valor agregado, en lugar de prevenir la guerra fiscal produciría contaminación, siempre que un Estado decidiera otorgar favores fiscales unilateralmente. La guerra fiscal anteriormente endémica se convirtió en una epidemia.

Para frenar esta ola de contagio, bajo la égida de los gobiernos militares, se concibieron los “Acuerdos de Estado”, cuya observancia se regía por el carácter autoritario de esos gobiernos. No se admitirían incentivos fiscales fuera de lo estipulado en estos acuerdos.

Los Acuerdos terminaron proclamando la necesidad de establecer reglas generales. Es en este contexto que la Ley Complementaria No. 24, de 7 de enero de 1975, es aceptada expresamente por la Constitución del 88. Se trata de normas claras y muy severas (exageradas, tal vez), que apuntan a impedir el otorgamiento de cualquier beneficio tributario. en el ámbito de la ICM, salvo en los casos admitidos en la propia ley complementaria.

Hasta finales de la década de 80, las iniciativas para eludir esas reglas eran raras. Desde entonces se han intensificado las acciones ilegales, abiertas u ocultas. El Poder Judicial nunca se ha posicionado definitivamente al respecto, prefiriendo una postura inconclusa; Los Estados nunca asumieron firmemente el repudio de la ilegalidad, por conveniencia política o falta de preparación técnica. Triunfó la guerra fiscal.

Pero, ¿qué es la guerra fiscal? ¿Sería la necesidad de los Estados, especialmente los más pobres, de luchar por la inversión privada en sus respectivos territorios, o sería simplemente un caso de mera violación de las leyes? La respuesta está en la segunda hipótesis. Es justo que los estados más pobres busquen atraer inversiones. Sin embargo, no es justo que lo hagan en violación de la ley. Si la ley es mala, cambie la ley.

He aquí una solución artificial al problema de la guerra fiscal del ICMS, basada en la aplicación del principio de destino. El fundamento doctrinal de este principio es el supuesto de que los impuestos al consumo deben recaudarse donde residen los respectivos contribuyentes. Siendo tan obvio, uno se pregunta: ¿por qué no fue adoptado en Brasil? Por un lado, porque su adopción equivaldría a un enorme incentivo a la evasión fiscal, por la posibilidad de “convertir” operaciones internas en interestatales, ya que en este caso el contribuyente no cobraría nada del fisco; por otro, porque la distribución del impuesto entre origen y destino observa un modelo general de reparto de los ingresos públicos entre Estados, que incluye el Fondo de Participación Estatal y otras transferencias obligatorias. La legislación brasileña eligió prudentemente compartir la colección de ICMS entre origen y destino.

Ahora, se ha construido una teoría de que la guerra fiscal existe porque los estados que la practican lo hacen a expensas de otros, teniendo en cuenta la existencia de una tasa interestatal mayor a cero. Falso. La guerra fiscal existe porque no se observan las leyes. Quienes defienden esta tesis olvidan que existía en la época de la IVC, cuyo carácter acumulativo haría insustancial la supuesta posibilidad de financiamiento interestatal.

La segunda propuesta de “reforma tributaria”, enviada por el actual gobierno al Congreso Nacional, se equivoca al tratar de solucionar el problema de la guerra fiscal, introduciendo parcialmente el principio de destino con la fijación de una tasa interestatal del 2%. Consecuencias nocivas de esta propuesta: estimula la evasión fiscal, afecta el equilibrio en el reparto interestatal de rentas, trata de manera constitucional lo que podría hacerse mediante resolución del Senado, insinúa la posibilidad de elevar la carga tributaria mediante la creación de un fondo que compensaría las inevitables pérdidas en la recaudación de los estados exportadores netos y fijada indebidamente una tasa impositiva en nuestra tan maltratada Constitución.

¿No sería hora de repensar la legislación que prevé incentivos fiscales al ICMS, para adecuarla a las nuevas realidades y frenar la guerra fiscal con el cumplimiento de la ley? ¿O ya hemos renunciado a la posibilidad de vivir en un país donde se respeten las leyes?

Everardo Maciel es exsecretario de Hacienda Federal.