Autor: Clóvis Panzarini *

Fuente: Estado de S. Paulo - SP - 28/09/2009

El debate sobre la reforma tributaria sigue una trayectoria pendular: ahora
domina los titulares de los periódicos y la preocupación de los contribuyentes y las autoridades
instituciones públicas, colocándolo como fundamental para desbloquear la economía del país, ahora
desaparece por completo de la agenda, como si todos los problemas hubieran
misteriosamente resuelto. El caso es que, además del contribuyente, sujeto
pasivo - ¡y ponlo pasivo! - en esta relación truculenta, nadie es
seriamente dispuesto a asumir cualquier riesgo de reforma integral,
que rompe paradigmas, redistribuye los ingresos tributarios horizontal y verticalmente
e, inexorablemente, poder político.

Los antagonismos federales y la desconfianza derivados de los desequilibrios en el
correlación de fuerzas en el Congreso Nacional, tanto en lo que respecta a la
representatividad de las unidades federadas con respecto al peso relevante y el bovino
obediencia de la base de apoyo del actual gobierno central - siempre conducen a
calendarios cualquier propuesta un poco más atrevida para reformar el sistema tributario.
Llevar a cabo una propuesta de reforma tributaria en un entorno democrático, en el que
las partes involucradas no tienen la fuerza suficiente para moldear el modelo a su
comodidad, pero lo tienen para evitar el inicio del proceso, es prácticamente una tarea
imposible.

Recientemente, en una mesa redonda sobre el tema tributario, un estudioso del tema
Recordó con tristeza que las dos únicas reformas tributarias significativas en el país
en los últimos cien años se hicieron bajo la égida de un régimen político excepcional. LA
primero - implementado por la Enmienda 18/65 - en el umbral del movimiento militar de
1964 y que entró en vigor en 1967, revolucionó el sistema tributario brasileño
con la creación de impuestos al valor agregado. El segundo, de 1988, en el
crepúsculo de ese régimen, cuando la apertura democrática avanzaba lentamente y el gobierno
había debilitado la base de apoyo político en el Parlamento, promovió
amplia descentralización de competencias e ingresos fiscales, destruyendo la
Presupuesto de la Unión, pero dejándole el poder de recomponerlo mediante la creación
contribuciones sociales acumulativas que transformaron el sistema tributario en un
mosaico de mal gusto.

Por tanto, no es tarea baladí aprobar, en un entorno democrático, una
propuesta de reforma fiscal que apunta, al mismo tiempo, la eficiencia de la
fiscal, el saldo de la Federación, la calidad del gasto público y la reducción
disparidades sociales y regionales. Incluso porque estos objetivos son, muchos
a veces conflictivo.

La búsqueda de la eficiencia del modelo tributario, por ejemplo,
inexorablemente debido a la amplia reforma del Impuesto a la Circulación de Mercancías y
Services (ICMS), hoy el principal villano del sistema y un factor grave
ineficiencias. Para dar cierta racionalidad a este impuesto hay dos
caminos, ambos contra el equilibrio federativo: uno, más simple, el
adopción del principio de destino en operaciones interestatales; y otro mas
radical, su federalización.

Si el camino elegido es la adopción del principio de destino, el cambio
implicará una importante redistribución del ingreso entre las unidades federadas,
transferir ingresos de los estados exportadores netos en operaciones
interestatal, para importadores netos. La más atrevida, la federalización del
ICMS, como proclaman algunos técnicos románticos y hipsters de la realidad
política, promoverá la redistribución del poder político y, probablemente, de
ingresos fiscales.

Los representantes estatales, por lo tanto, sospechan, por más consistente que sea, que
ya sea desde un punto de vista técnico, cualquier propuesta de reforma que cambie
el ICMS.

El principio del destino en las operaciones interestatales, que, poniendo fin a la guerra
daría cierta eficiencia al modelo, desagradar a ambos Estados
exportadores netos, perdedores de ingresos, así como importadores, que
obtener ingresos fiscales pero perder el poder de formular políticas fiscales
desarrollo regional con el ICMS.

Por otro lado, la federalización de este impuesto, si bien prevé
distribución del producto total de su recaudación a los Estados y
municipios, es rechazada por unanimidad por los Estados. Estos, además de no aceptar
la pérdida de poder político resultante de la competencia para gestionarlo, no
confiar en la exactitud del criterio de reparto de ingresos del nuevo ICMS federalizado,
que inevitablemente recibirán un trato político en el Parlamento.

Es interesante notar que todas las propuestas de reforma tributaria vienen con
la promesa de que su resultado será absolutamente neutral desde el punto de vista de
distribución de los ingresos fiscales. Esta suposición lamentable y desacreditada es
falso, ya que es imposible eliminar asimetrías del sistema con
simétrico. Por otro lado, las unidades federadas siempre requieren salvaguardas
disposiciones constitucionales, suministradas por el presupuesto federal, para garantizar la
inmutabilidad de su participación en la tarta fiscal nacional. De todos modos, una reforma
en el que algunas entidades federativas ganan sin que otras pierdan
inevitablemente resultará en un aumento de la carga fiscal.

* Clóvis Panzarini, economista, socio gerente de CP Consultores Associados
Ltda., Fue coordinador tributario del Departamento de Finanzas de São Paulo

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