Autor: Everardo Maciel.

Fuente: ABC Polítiko - Brasília / DF - NOTICIAS - 02/08/2010

Los temas tributarios, en cualquier país, son temas ineludibles de las campañas electorales, por lo que afectan el nivel de extracción de recursos de la sociedad y la capacidad del Estado para brindar inversiones, servicios y asistencia a las personas.

En Brasil, la pieza de resistencia del debate fiscal ha sido la reforma fiscal, una expresión mágica que, al intentar mitigar todos los problemas, estimula grandes esperanzas e inventiva, mientras que, lamentablemente, provoca enormes frustraciones. Para comprender esta inversión de expectativas, es necesario prestar cierta atención a la naturaleza de los sistemas tributarios.

Los modelos tributarios son inherentemente imperfectos, porque son el resultado de tensiones políticas, que no necesariamente reproducen concepciones abstractas o principios doctrinales. Su complejidad refleja la complejidad de la estructura de relaciones políticas, económicas y sociales de un país. Además, teniendo en cuenta que las tensiones políticas son permanentes y focalizadas, la tendencia de cada solución tributaria es deteriorarse con el tiempo.

La imperfección y complejidad asociadas a la tendencia entrópica y las circunstancias cambiantes, que involucran un determinado sistema tributario, subyacen al concepto de reforma como un proceso permanente y no como un hecho aislado. Es un error, por tanto, esperar una “reforma fiscal”, si no fuera también motivo de ilusiones recurrentes.

Ampliar el espectro de la reforma tributaria significa simplemente maximizar las tensiones políticas, con efectos paralizantes irreparables. Las reformas importantes solo se llevan a cabo en condiciones excepcionales, verificables, por ejemplo, en regímenes autoritarios o en países sin tradición tributaria. Fue el autoritarismo posterior al 64 el que hizo posible, en Brasil, implementar la reforma de 1965-67. La adopción, en Europa del Este, del régimen de impuesto único, controvertido y revolucionario, sólo se volvió viable porque no existe tradición tributaria en los países de esa región.

En la misma línea de razonamiento, se puede entender que la vía constitucional es una forma extremadamente peligrosa de efectuar cambios tributarios. La ya excesiva densidad de los asuntos tributarios en la Constitución - de hecho, un récord internacional - produce un sinfín de demandas y una preocupante inseguridad jurídica.

Los cambios constitucionales tienen un costo político extraordinario. También abren espacios para la introducción de privilegios o para elevar los niveles de complejidad y desorganización del sistema tributario. Este entendimiento se corrobora fácilmente en todos los cambios realizados desde la implementación de la reforma de 1965-67. Hoy tenemos un sistema, al menos conceptualmente, peor que el que teníamos en esa década. Por cierto, considerar una asamblea constituyente exclusiva para reformar el sistema tributario brasileño es una imprudencia que se acerca a la irresponsabilidad.

La ruptura del impasse fiscal brasileño debe primero comprender los detalles de las demandas de reforma tributaria y su posterior remisión. Los estados y municipios quieren incrementar su participación en los ingresos públicos nacionales; los contribuyentes, especialmente los empresarios, buscan reducir la carga tributaria; finalmente, los expertos coinciden en mejorar la calidad del sistema, aunque no existe consenso sobre cuál debe ser el objeto de esta mejora. Cuidar estos tres temas, simultáneamente, seguramente fracasará.

Las discusiones sobre el reparto de ingresos entre entidades federativas, debido a su alto contenido político, dan lugar a debates sobre cualquier otro tema tributario. La reestructuración del federalismo fiscal brasileño, incluida la discriminación de ingresos y el reparto de la carga, es un tema extremadamente delicado y solo podría prosperar de forma exclusiva.

La intención de reducir la carga fiscal conduce a un debate sobre la naturaleza del Estado brasileño y sus cargas. La mención de que tenemos la carga tributaria más alta entre países con el mismo grado de desarrollo nunca incluye el hallazgo de que también tenemos el nivel más alto de gasto público. Abordar este tema implica abordar las políticas generales de personal, la participación del sector privado en las inversiones públicas, la institución de parámetros obligatorios de eficiencia en la gestión pública, la revisión de las políticas asistenciales y, sobre todo, la construcción de un modelo de seguridad social consistente. Nada de esto es sencillo, ya que ningún gasto queda huérfano y siempre será justificado con valentía por sus beneficiarios, independientemente de cualquier juicio de valoración.

La forma de mejorar la calidad del sistema tributario debe basarse en una metodología centrada en la resolución de problemas prioritarios, preferentemente por la vía infraconstitucional. Esta agenda incluye la eliminación de la guerra tributaria del ICMS e ISS, la reducción de los créditos acumulados en las operaciones de exportación, la institución de programas de burocracia tributaria, la simplificación del ICMS y PIS / Cofins, la disciplina de sustitución tributaria, la disminución de la volatilidad de las normas tributarias, la exención de inversiones y la ampliación de los derechos de los contribuyentes. Resulta que no es ni pequeño ni fácil. Sin embargo, puede ser un camino realista.
 

Everardo Maciel, ex Secretario de Ingresos Federales