Autor: Hélder Rebouças

Fuente: Valor Econômico - 27/08/2009

La Enmienda Constitucional nº 42, de 2003, entre otros cambios, otorgó al Senado Federal una nueva competencia: evaluar periódicamente la funcionalidad del sistema tributario nacional, en su estructura y componentes, y el desempeño de las administraciones tributarias de la Unión, los Estados y el Distrito. Gobiernos federal y municipal. Esto es lo que determina el inciso XV del artículo 52 de la Constitución Federal. Como resultado, en 2004 se inició en el Senado el Proyecto de Resolución No. 13 del Senado Ramez Tebet, que suma a las competencias de la Comisión de Asuntos Económicos (CAE) de esa casa la evaluación periódica del sistema tributario en Brasil. Según la propuesta, se espera realizar al menos una evaluación, durante el período de legislatura, con la elaboración de un informe final. Además, podrán solicitarse deposiciones de las autoridades federales, estatales, distritales y municipales, así como información de las entidades federativas, relacionada con el desempeño de las respectivas administraciones tributarias.

Sin perjuicio de estos temas, la evaluación periódica del sistema tributario nacional incluye un examen de la complejidad y extensión de la legislación tributaria, que termina afectando la seguridad jurídica de las relaciones entre el Estado y el contribuyente. Según el Instituto Brasileño de Investigaciones Tributarias de São Paulo, entre octubre de 1988 y octubre de 2007, se emitieron casi 236 mil normas tributarias, a nivel federal, estatal y municipal. Más allá del aspecto cuantitativo, cabe mencionar que las normas tributarias son en general de difícil comprensión para el contribuyente, generando un contingente real de “analfabetos tributarios”, dificultando el ejercicio de la ciudadanía.

Además, este organismo tributario termina subiendo los llamados costos de cumplimiento, que involucran gastos como contratación de oficinas y asesores especializados, búsqueda de legislación y bases de datos tributarias, obtención de certificados y declaraciones de la burocracia estatal. Las estimaciones indican que estos costos son del orden de R $ 11,4 mil millones anuales. Esto es casi equivalente a los recursos asignados al Programa Bolsa Família, que en 2008 invirtió R $ 11,8 mil millones. Nada impide, por tanto, que en el ámbito del proceso legislativo del Congreso Nacional se impulse la consolidación de la legislación tributaria federal, lo que ya representaría un importante avance institucional. Cabe recordar que, según el artículo 212 del Código Tributario Nacional, los poderes ejecutivos federal, estatal y municipal están obligados a consolidar, en un solo texto, la legislación relacionada con cada uno de los tributos, repitiendo esta medida hasta 31 de enero de cada año.

El Senado también podrá, en ejercicio de sus facultades evaluativas y, reforzando el rol de control externo del Congreso Nacional, evaluar los efectos regionales de la política del gobierno federal de renuncia a los ingresos tributarios. Este es un tema relevante y constitucional, al punto que nuestra carta política exige que la ley de presupuesto anual siempre vaya acompañada de una declaración regionalizada del efecto en ingresos y gastos, exenciones, amnistías, remisiones, subsidios y beneficios de naturaleza financiera, fiscal y crediticia. Al pasar por este examen, el Senado obtendría una radiografía regionalizada de la política de incentivos fiscales en los distintos ámbitos de gobierno, lo que permitiría evaluar la articulación de estas políticas y medir sus resultados globales.

Es competencia exclusiva del Congreso Nacional, según el artículo 49, V, de la Constitución Federal, detener los actos normativos del Poder Ejecutivo que vayan más allá del poder reglamentario. Así, en la evaluación periódica del sistema tributario nacional, por parte del Senado, sería posible relevar específicamente posibles normas infralegales que están innovando en el derecho tributario y, por ende, violando el principio de reserva legal y debido proceso legislativo. La discusión sistemática y regular de la práctica legislativa de la administración tributaria, en el ámbito de la Comisión de Constitución y Justicia de la Cámara, crearía un foro adicional para el debate sobre temas que preocupan a la seguridad jurídica en la relación entre la administración tributaria y los contribuyentes.

En diciembre de 2008 concluimos los trabajos del subcomité temporal de reforma tributaria, integrado por los senadores Tasso Jereissati, Francisco Dornelles y Neuto De Conto, quienes presentaron varias sugerencias para la construcción de un nuevo sistema tributario nacional. La experiencia de este grupo parlamentario es, sin duda, una base para la regulación efectiva de la competencia constitucional atribuida al Senado para evaluar periódicamente nuestro sistema tributario. El ejercicio de esta atribución, además de matizar el debate parlamentario, refuerza una de las principales funciones de la casa, que es velar por el equilibrio de la federación, que depende, sobre todo, de la funcionalidad del sistema tributario nacional.

Helder Rebouças es consultor presupuestario, director de coordinación técnica de la presidencia del Senado y profesor de derecho financiero en Brasilia.

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