Conferencia: Seguridad jurídica y procedimiento fiscal

Ponente: Heleno Torres
Plan de estudios (25/6/19): Profesor titular del Departamento de Derecho Económico, Financiero y Tributario, Facultad de Derecho, Universidad de São Paulo (USP); profesor (USP), doctor (PUC-SP), maestro (UFPE) y especialista (Università di Roma - La Sapienza) en derecho tributario; CEO del Instituto Brasileño de Derecho Financiero (IBDF); académico en la cátedra 44 de la Academia de Derecho de São Paulo (APD); vicepresidente director de la Asociación Brasileña de Derecho Financiero (ABDF); fue vicepresidente y miembro del comité ejecutivo de la Asociación Fiscal Internacional (IFA), con sede en Amsterdam, Países Bajos. Abogado y árbitro.

Transcripción de la conferencia

Buenas tardes a todos.

Estimado Edson, quiero agradecerle por esta invitación, y también a mi querido amigo el Dr. Everardo Maciel. Quiero decir que tiene dos opciones: o puedo dar una conferencia aquí en la cátedra o sentarme en esa silla y discutir con usted el tema. Que prefieres

Pero, de hecho, agradezco a los organizadores por su comprensión, pero represento a la congregación de la Facultad de Derecho en el Consejo Universitario de la USP, y esta reunión y la reunión del Consejo coinciden. Hay dos reuniones por semestre, por lo que generalmente evitamos perdernos mucho.

Pero también sentí el deber de asistir a esta reunión y agradezco al profesor Humberto Ávila por hacer esta transición de horas, porque de hecho, la invitación de Everardo para hablarles sobre la reforma tributaria es muy importante para mí. Exactamente porque he compartido con él, compartí algunos foros internacionales y nacionales sobre este tema y siempre busco lo que creo que es común para todos ustedes, que es cómo construir una posible reforma tributaria, que realmente arroje resultados lo antes posible para reflejar en la vida de las personas y las empresas y que está justificado financiar al Estado de manera suficiente, por un lado, y al mismo tiempo garantizar la seguridad jurídica de todos los ciudadanos y todas las empresas.

Podría, Edson, continuando tu discurso, decir que estos son realmente todos los contratiempos. Y por esta razón, me sorprende que la atención se centre tanto en una reforma fiscal que se base estrictamente en el IVA, como si nuestro único problema fuera en el área del impuesto al consumo o las relaciones con los consumidores en general.

Quiero señalarles que, de hecho, lo que demandan los ciudadanos y las empresas es una reforma fiscal de seguridad jurídica.

Una reforma fiscal que aporta previsibilidad al entorno empresarial. Deje que las personas sepan exactamente qué impuestos tienen que pagar y qué obligaciones tienen que pagar en relación con los impuestos que deben y, al mismo tiempo, constituyen un estado de seguridad, un estado de normalidad, donde el entorno empresarial puede favorecer nuevas inversiones y una expansión de la expansión comercial en Brasil.

No hay estado de derecho sin seguridad jurídica. La seguridad jurídica es la base de todo. Es el origen del propio estado de derecho y es exactamente aquí donde se encuentra este gran tema de seguridad jurídica en relación con la aplicación de los impuestos.

La creación y aplicación de impuestos recibió una preeminencia muy importante bajo la ley brasileña. No existe un sistema impositivo constitucionalizado en el mundo tal como lo tenemos. Esto debería ser un factor de seguridad jurídica.

Por el contrario, lo que tenemos es todo lo contrario, donde los procesos y el conflicto muestran la aparición permanente de tensiones entre las autoridades fiscales y el contribuyente y, al mismo tiempo, con una fuente de producción normativa imposible de controlar y comprender incluso por especialistas.

Por lo tanto, todos somos conscientes y estamos convencidos de que es hora de una verdadera reforma fiscal.

¿Pero es esta reforma tributaria solo una que se centra en el impuesto al valor agregado, el IVA o en otros términos que se han puesto en la vida cotidiana? No. Quiero señalarles que creo que esta propuesta es incluso virtuosa en la medida en que estaba disponible para que los parlamentarios iniciaran este diálogo, esta construcción con la sociedad de una discusión más profunda sobre la reforma tributaria y, comenzando con este impulso, entonces comenzamos este gran debate como lo estamos haciendo aquí.

Pero la reforma del sistema tributario brasileño es mucho mayor. No solo pasa por los impuestos sobre el consumo, la industria, los servicios y, obviamente, este no es el tema que se me ha asignado aquí en este momento, sino que pasa por esta dinámica de impuestos al consumo, que realmente hace que todos tengan una sensación de costo fiscal enorme, porque una de las opciones de nuestro modelo fiscal era concentrar, realmente, el impacto en estas relaciones de circulación, pero les diría que, de hecho, no es el SII el que realmente promete el paraíso en la Tierra.

Diría que tenemos cinco grandes valores a perseguir en esta reforma tributaria con respecto a la tributación del consumo.

El primero es una no acumulabilidad real, es decir, con una incidencia fiscal que permite la obtención de créditos universales, es decir, créditos financieros en todas las operaciones. Este es un mandamiento constitucional que nunca se ha cumplido.

El segundo es que tenemos una única tarifa aplicable durante todo el proceso de circulación.

El tercero es que eliminamos o al menos tenemos el coraje de reducir drásticamente las cifras perversas de excepción que solo deberían encajar en situaciones muy estrictas, y hablo aquí de la sustitución de impuestos, al menos tal como está.

Otro aspecto que creo que es de suma importancia es también la revisión urgente del modelo de beneficios e incentivos fiscales, al menos en la forma en que se colocan. Regímenes especiales que pululan a izquierda y derecha. Incluso los beneficiarios de estos regímenes tienen dificultades para cumplir con todas sus obligaciones y es por eso que me parece que este es también otro foco importante de la reforma de los impuestos al consumo.

Pero tenemos impuesto sobre la renta, todavía tenemos discusiones sobre la tributación de los servicios. Personalmente, creo que el impuesto sobre los servicios de comunicación podría perfectamente, entonces sí, tener una base impositiva compartida con los municipios, con una tasa común sobre ciertos servicios bien marcados que luego se compartirían con los estados, ya que toda la discusión se centra en este debate sobre la economía digital, para que tengamos una competencia compartida allí.

Pero solo entonces esto justifica el intercambio de poderes o la prácticamente extinción del impuesto a los servicios municipales para otorgar a los estados el derecho a tener una tasa única o común en relación con otros estados e impuestos basados ​​en el destino, que no es el estado, sino más bien Personalmente, estoy totalmente en desacuerdo con esta opción que se incluye en el proyecto que está en marcha.

Pero sinceramente, creo que este proyecto no tendrá éxito. Lo que realmente tendrá éxito es la mayor concentración del IVA a nivel federal, a nivel de la Unión y en los estados y municipios, reformas profundas, que, de hecho, demuestran estos supuestos que acabo de anticipar.

Ahora, este es un enfoque de la reforma fiscal. La reforma del sistema tributario, distribución, distribución del producto recaudado.

El otro, que sí, esto es extremadamente relevante, es el que tocó a Edson [Vismona] en su presentación: de las obligaciones accesorias, del proceso, del procedimiento de inspección, de la ley de impuestos penales, en resumen, de lo que corresponde a la vida , a la vida cotidiana del contribuyente en relación con este sistema tributario.

Y para decirles de manera muy objetiva cuánto necesita realmente reformarse esta parte, les diría que todo el contenido del Código Tributario Nacional, en la actualidad, es casi intocable, en comparación con la Constitución, precisamente en lo que corresponde a esos fundamentos ¿Es porque? Porque se convirtió prácticamente en el último baluarte de protección ciudadana en relación con las autoridades fiscales.

Entonces, prácticamente ninguna regla del Código Tributario Nacional ha sido modificada, a diferencia de lo que sucede con el texto constitucional. Esto es paradigmático, ¿no? Solo en Brasil sucede algo similar.

Pero eso nos lleva a una reflexión. Ahora, ¿se produce esta inmutabilidad porque el Código Fiscal es perfecto, en los últimos 50 años no ha cambiado nada para justificar su reforma? ¿O porque, de hecho, hay reglas importantes y que tanto las autoridades fiscales como los contribuyentes entienden que deben mantenerse como parte de este sistema?

Les diría que este sistema todavía funciona muy bien, pero ya muestra una gran fatiga. Realmente necesita avanzar hacia cambios objetivos en varios puntos.

El Código Tributario Nacional, por ejemplo, carece de un capítulo sobre el proceso y el procedimiento de inspección, que otorga a los contribuyentes derechos más sinceros sobre los límites de la inspección y la acción de las autoridades fiscales en las relaciones administrativas.

Recientemente recibí una solicitud de opinión de que tenía un caso extremadamente alarmante. Era una entidad que se entendía a sí misma como una institución no financiera, recolectada por régimen no acumulativo, PIS y COFINS, y luego el inspector dijo: "No, usted es una institución financiera, lo cobraré y lo cobraré como tal en el régimen acumulativo" . Un año después, viene otro inspector y hace lo mismo. Actúa como una institución financiera bajo el régimen acumulativo.

La compañía celebra una reunión y decide: "Ahora, dado que la inspección se realizó dos veces y nos notificó como institución financiera, cambiaremos nuestro nombre corporativo, nuestra estructura a una institución financiera".

Tomaron todos los procedimientos, lo que obviamente no es simple, es costoso y difícil, y llegó a eso. Cual es la sorpresa CARF luego decide que esa entidad no es una institución financiera y debe recolectar PIS y COFINS de forma no acumulativa. Y luego aparece otro inspector y multa a la compañía porque sería una institución no financiera y, por lo tanto, estaba usando el "sistema acumulativo", entre comillas, erróneamente. Pero no le da derecho a créditos, lo cual es una peculiaridad.

Y luego, ¿en qué inspector se destaca esta compañía, que es pública, es decir, no estamos hablando de una compañía de cajones, o una planificación fiscal, entre comillas, "agresiva" - [debe creer]? Es una empresa que quiere ser correcta sobre sus procedimientos. Esta compañía entonces, perpleja, preguntó, después de todo, ¿qué era? ¿Una institución financiera o no financiera?

Usted ve, el sistema fiscal no puede llevar a los contribuyentes a tal contradicción. Estas contradicciones agravan el entorno empresarial, agravan mucho a los contribuyentes con sumas de multas, intereses, cargos, pagos de abogados y muchas otras repercusiones y, de hecho, esto no es lo que se espera de un sistema tributario receptivo , con seguridad jurídica.

Es por eso que necesitamos construir, reformar este modelo de seguridad legal a través del procedimiento, y allí, realmente, hay muchos aspectos en los que trabajar. Este es el caso de las consultas.

Everardo y yo ya hemos trabajado en diferentes situaciones sobre este tema. Necesitamos reformular el sistema de consultas con mucha urgencia, para aprovechar esta oportunidad de modo que tengamos, desde el momento de la presentación del aviso de infracción, o incluso el lanzamiento, la posibilidad de que el contribuyente pueda iniciar su desafío, que esto sea rápido, en la medida en que el mercado también necesita decisiones fiscales rápidas. No sirve al mercado, a las empresas, que las decisiones administrativas tarden 2, 3, 4, 5 años en tomarse, sobre todo porque hasta entonces, ese negocio ya no existe. Solo mira el tema de [bitcoin], por ejemplo. El año pasado, vi a un cliente que dijo: “Profesor, necesito esta decisión urgente, no puedo esperar 6 meses. Quizás en 6 meses los competidores ya me habrán superado, ya estoy superado en la técnica, en el negocio diario ”.

Desafortunadamente, estos aspectos se quedan atrás cuando pensamos en el modelo que tenemos hoy de procesos administrativos / judiciales o incluso consultas. Junto a esto, desde el proceso administrativo hasta el proceso judicial, todo lo que se discutió en el proceso administrativo se repite en el artículo 38 de la Ley de Ejecución.

Es necesario que, con seguridad jurídica y protección de los derechos de los contribuyentes, podamos ser capaces de reducir este período, ¿verdad?

Recuerdo que en 2007, cuando comenzamos a examinar este tema en un intento de proponer medidas alternativas para la solución de disputas en el proceso administrativo / judicial, a través de la conciliación, la transacción fiscal o incluso la inclusión del arbitraje, no había ninguna en Brasil. cálculo de los montos de la cantidad de impuestos que se encontraban en procedimientos judiciales o administrativos.

Hoy tenemos y son alarmantes estos números. Tenemos R $ 2 billones de pasivos fiscales en deuda activa. Ahora, ¿qué muestra eso? Muestra que exactamente necesitamos una reforma fiscal que evite los conflictos. No es suficiente resolver el problema del proceso judicial en sí, es necesario evitar el conflicto de antemano.

Pero evitar conflictos también requiere otro punto muy importante, que es el servicio de las autoridades fiscales al contribuyente, que hoy es terrible, no existe. Necesitamos que el servicio sea provisto por los Ingresos Federales y los Abogados Regionales del Tesoro Nacional, pero también en los Abogados del Estado, los Fiscales Municipales, los Departamentos del Tesoro estatales y municipales. Y atención de calidad, no atención superficial. Es un servicio para la solución de problemas, para aquellos que realmente quieren tener una solución a sus problemas impositivos diarios.

Por esta razón, aprecio mucho lo que dice Everardo sobre la necesidad de saltar, por ejemplo, de CARF o una decisión administrativa a un tribunal. ¿Por qué seríamos rehenes de la formación de decisiones monocraticas si ya podemos formar jurisprudencia sobre casos específicos, los que están llegando y sobre los temas [que] se toman las decisiones?

De la misma manera que las decisiones de la cámara alta de apelaciones fiscales, por ejemplo, dentro del alcance de CARF, bien podrían, en comunión con COSIT, estandarizar permanentemente los entendimientos sobre varios elementos de las discusiones que se llevan a cabo allí y llegar a resultados. La fórmula de las descripciones generales puede no ser la única posibilidad, pero en realidad podemos tener dispositivos que se suman como criterios para la uniformidad de la jurisprudencia en los casos más variados.

El modelo que tenemos hoy, donde la CARF decide en cada momento de una manera diferente y, más tarde, dentro de la administración, estas decisiones no son consideradas por la inspección; todo lo contrario, a menudo se violan deliberadamente porque el inspector entiende de manera diferente Y se acabó. Y así sigue un mundo de conflicto permanente y eso solo trae fragilidad a nuestro entorno empresarial.

Por esta razón, la conexión entre el procedimiento para inspeccionar o producir evaluaciones impositivas, cuestionar y discutir la vía administrativa y el litigio judicial debe coincidir de alguna manera en una estructura más ágil, con menos plazos y más agilidad, sin duda. Este es un camino que no tenemos dudas de que Brasil debe seguir.

Y junto a eso, tenemos medidas para la simplificación. Y por primera vez, estoy convencido de que existe una sensación de comprensión por parte de las fiscalías municipales, estatales y estatales, y la propia Oficina del Tesoro Nacional sobre la importancia de las formas alternativas de resolución de conflictos.

No hay un solo estado, un solo municipio en el país donde la deuda activa tenga una recaudación superior al 1% del volumen acumulado. En otras palabras, el conflicto no es importante para las autoridades fiscales. Las autoridades fiscales simplemente no pueden cobrar esta deuda. Ahora, porque no puede cobrar esta deuda, no significa que tengamos una ventaja allí. No. Porque el impuesto que no ingresa a las arcas públicas debido a la espontaneidad falta en el presupuesto público. Y cuando hay una falta en el presupuesto público, uno de los dos: o tenemos aumentos de impuestos o tenemos contingencias hasta que esos ingresos ingresen a las cuentas públicas y ese presupuesto pueda cubrir estos gastos. De todos modos, la sociedad pierde.

¿Quien gana? El evasivo de impuestos contundente. Es en contra de esto que todos tenemos que actuar. La sociedad civil organizada, las autoridades fiscales, las autoridades, todos tenemos que actuar contra este mal que prevalece en el sistema fiscal. Por qué Porque aprovecha estos defectos legislativos e incluso jurisprudenciales y usa estos mecanismos para encontrar el favor en el ámbito de la competencia, en una competencia clara e injusta.

Es por eso que entiendo que la seguridad jurídica cumple exactamente esta previsibilidad necesaria, es decir, los caminos del rito procesal donde necesariamente el contribuyente, el buen contribuyente, tiene al mismo tiempo velocidad en sus decisiones, lo encuentra allí en la administración o en Solución judicial alcance a sus conflictos de una manera seria y objetiva, pero al mismo tiempo la sociedad también tiene la satisfacción de estos créditos, ver el resultado de estos impuestos aplicados en sus intereses y propósitos.

Lo peor de lo malo es lo que estamos viendo, que es el aumento de los impuestos, la búsqueda de la ley fiscal excepcional que las administraciones tributarias o los legisladores están construyendo permanentemente, como ahora: para financiar, con la reforma de la seguridad social. Los bancos, corredores, compañías de seguros se utilizan como instrumentos de financiación para algo que es de interés para todos. Como si esto fuera una especie de justicialismo o Robin Wood de la era moderna. No. Esto, de hecho, es un caso típico de impuestos excepcionales, en el que se sale de lo común para satisfacer demandas urgentes porque el sistema tal como está no puede ser suficiente para la financiación estatal.

Podría hablar aquí sobre varios puntos con respecto a cada uno de estos elementos, por supuesto, el tiempo es muy corto, pero creo que lo más importante aquí es señalar esta necesidad.

Finalmente, diría que es parte de este gran proceso que lleguemos a un código de conducta para las autoridades fiscales y los contribuyentes, es decir, tener reglas más claras sobre los derechos y deberes del contribuyente en relación con los deberes y derechos de la administración tributaria. Esto también traería y debería traer mejores reglas sobre el cumplimiento, sobre el modelo de cumplimiento tributario que el buen contribuyente debe cumplir.

Gustavo Brigagão habla mucho sobre esto en las preguntas sobre impuestos indirectos, etc., sobre cómo deberíamos tener este tratamiento equilibrado y equitativo entre los sujetos que están en el sistema impositivo no acumulativo. Eso, le diría, además del sistema de impuestos al consumo, de hecho, cada modelo de impuestos exige cada vez más un sistema basado en el cumplimiento, basado en el respeto de los derechos de competencia, pero especialmente que tenemos en este conjunto de normas disposiciones que Garantizar una mayor previsibilidad y una mejor calidad en la relación entre las autoridades fiscales y los contribuyentes.

Por esta razón, evito llamar a lo que solía destacarse como un código de defensa del contribuyente, pero realmente me gusta un modelo que aproveche el Código Tributario Nacional, especialmente en su primera parte, para reforzar las reglas de protección, de defensa de los contribuyentes. contribuyentes

Me quedaría aquí, Everardo, y me pondré a tu disposición para cualquier comentario adicional o cualquier persona en la audiencia que te gustaría hacer. Muchas gracias.

Pregunta de Everardo Maciel a Heleno Torres:
EVERARDO MACIEL: Gracias, Heleno. Creo que dañó muchos puntos sobre el tema de la seguridad jurídica, particularmente centrado en el tema del proceso, pero creo que dos puntos que mencionó que creo merecen especial atención y, por lo tanto, iba a hacerle exactamente esa pregunta. Qué es esto, llamémoslo, esta falta de límites en el lanzamiento que existe hoy, que permite que sucedan situaciones como las que usted narró que no son únicas. De hecho, por el contrario, son las preguntas más frecuentes que enfrentamos. Porque la hay, permítanme usar una expresión no técnica para definir, porque existe la liberación sin culpa. "Puedes lanzar que no hay problema".

Entonces, para esto, la pregunta que le hago, que me gustaría escuchar su opinión, es un tema que se ha abordado durante muchos años y curiosamente siempre desaparece. Desde Rubens, el proyecto original del código tributario, por Rubens Gomes de Souza, más tarde en sus estudios a principios de los años 60, especialmente por Gilberto Ulhôa Canto, y más tarde con el trabajo que hicieron en asociación Gilberto Ulhôa Canto, Geraldo Ataliba y Gustavo Miguez de Mello, donde había un problema que estaba presente: era la idea de integración entre el proceso administrativo y el proceso tributario. Que, por cierto, se introdujo en el texto de la Constitución anterior, y se introdujo, desafortunadamente, de una manera que fue condenada políticamente. Fue exactamente una enmienda constitucional, promulgada por el ejecutivo, que es la enmienda 7, conocida políticamente como el "Paquete de abril". Y el paquete de abril técnicamente hizo posible cualquier posibilidad futura de implementar esta medida técnicamente inviable a través de la ley ordinaria.
Entonces, la pregunta que le haría es muy simple y única. ¿Qué opina de la idea de integración entre el proceso administrativo y judicial en el ámbito fiscal?

HELENO TORRES: Yo, durante algún tiempo, tuve una serie de preguntas sobre esta posibilidad precisamente por la forma en que se preparó el Código Tributario. Hace poco empecé a darme cuenta de que es perfectamente posible acoger una reforma de este modelo del sistema de recaudación, donde el acto de poner en marcha… Y este es un dato interesante: Rubens Gomes de Souza trató la liquidación fiscal como provisional. El artículo 142 deja este remanente de alguna manera al decir que corresponde al aviso de infracción, en su caso, proponer la sanción correspondiente. Proponer, ¿por qué? Al tratarse de una sanción, entonces cabría el debido proceso legal para llegar, desde la defensa contradictoria y amplia, a la decisión final y, por tanto, a la liquidación fiscal definitiva.

Esta finalidad puede llegar a nivel de gestión, ya que también puede venir en una composición con el proceso judicial tributario.

Solo quiero señalarles que es exactamente esta fragilidad, a menudo de teoría y jurisprudencia, lo que nos llevó a este estado de cosas inconstitucional que existe.

Y hablo específicamente de la penalización de las relaciones tributarias, exactamente en cuanto a aquel contribuyente que declara el debido impuesto, es decir, cumple con los criterios de la obligación accesoria del lanzamiento por homologación -la masa de los lanzamientos hoy son por homologación-, el contribuyente entonces cumple con la legislación en el eso concierne a ese punto ... y en parte también es culpa de la doctrina. Durante mucho tiempo, la doctrina continuó diciendo que cuando el contribuyente hace esta declaración promueve la autoevaluación de los impuestos. Al decir eso, hubo una intención específica en relación a asegurar el término decadente del artículo 150, párrafo 4, y no del artículo 173.

Al establecer este entendimiento, el Tribunal Superior de Justicia aprovechó la ocasión para decir: "Bien, entonces la declaración del contribuyente constituye la entrada, constituye la obligación fiscal de la entrada".

Es lo que se basa en este principio de representación para propósitos criminales de la declaración sin que el contribuyente haya pasado por ninguna discusión administrativa o judicial sobre esa recaudación.

Y luego, el crédito fiscal simplemente declarado impago y, a menudo, no impugnado, servirá como motivo de impugnación.

Lo he visto todo. Ya he visto PIS / COFINS, ISS, impuesto sobre la renta, ICMS, contribuciones a la seguridad social, todos los cuales llevan a los contribuyentes a los tribunales penales y a la Policía Federal con ocho denuncias y con todo el proceso penal. Esto es muy serio No puede haber mayor inseguridad jurídica.

Hay un caso, Everardo, que el contribuyente, entendiendo, el profesor Quiroga, que es un experto en esto, sabe, que los pagos de participación en las ganancias estarían exentos, una pelea que incluso en la Corte Suprema es muy antigua. etc., de la discusión de la exención, el contribuyente no hace la entrada de esta contribución. Llega un inspector y entiende que sería debido y cobra el impuesto y el lanzamiento, etc.

La discusión, por lo tanto, se trata de exención. El contribuyente no tenía esta obligación preexistente. Nunca pudo hacer una declaración de ese impuesto porque creía que estaba justamente exento. Su presunción era por falta de pago. No es por pago.

Cual es la sorpresa Que, finalmente, al final, el CARF decide que la contribución se aplicará a este monto. Antes de que el contribuyente comience el proceso judicial, tiene la sorpresa de una representación con fines criminales que lleva a 26 ejecutivos a la Policía Federal en Río de Janeiro.

Es una empresa grande y esto obviamente tiene repercusiones en la vida privada de estos ejecutivos, y solo se hace con la intención, el propósito, de presionar a los contribuyentes para que paguen lo que no se debe, porque a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia, el El Tribunal Regional Federal de esa región, etc., se entiende por la exención de ese tipo de recaudación de impuestos.

Entonces, entiendo cada vez más que si esto es para simplificar, si esto es para reducir litigios, es urgente que hagamos, entonces, una adaptación del Código Tributario Nacional, primero con esta experiencia de los últimos 50 años, y segundo , que realmente podemos construir las condiciones para simplificar los procesos en este universo tan complejo que es un litigio administrativo y judicial.