El abogado Leonardo de Andrade Rezende Alvim, de la PGFN, cree que la base fragmentada es la principal causa del alto litigio fiscal brasileño y que la solución final implica una reforma fiscal que unifique los impuestos al consumo y reduzca los incentivos fiscales.

Pero también defiende medidas específicas, como una mayor transparencia en la elaboración e interpretación de las normas por parte del Ejecutivo, incluida la presentación obligatoria de sus documentos preparatorios y bases legales. También propone cambios en el proceso tributario, como enviar decisiones de Carf directamente a la segunda instancia del Poder Judicial.

Ex fiscal general adjunto de consultoría fiscal en el Tesoro Nacional, investigador en Insper en São Paulo y profesor de derecho fiscal en la Escuela Superior Dom Helder Câmara, en Belo Horizonte, Alvim es parte del grupo de trabajo encargado de regular la transacción fiscal de tesis legales. .

Lo siguiente son extractos de la entrevista.

Unificación de bases y fin de beneficios fiscales

El problema comienza cuando hay una base impositiva muy fragmentada. En otros países, no hay impuesto al consumo dividido entre PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS, sino solo un IVA sobre el consumo. Aquí, tiene la posibilidad de que más de 5 municipios, los Estados y la Unión ofrezcan beneficios fiscales.

A pesar de lo cuidadosos que son los que hacen las reglas, nunca evitará un litigio tan fragmentado. Esto crea una disputa entre entidades públicas, un exceso de normas. No terminaremos los litigios sin una reforma fiscal que resuelva este problema.

La resolución del litigio implica una simplificación de la base y el fin de los beneficios fiscales. Sin ella, todas las demás son medidas paliativas que reducen, pero no terminan el problema de los litigios.

Más respeto por la intención de quienes crearon el estándar.

Puedo extraer varias reglas del mismo texto, con diferentes interpretaciones. Afuera, el argumento "la intención de quienes hicieron el estándar" tiene más peso que en Brasil. En Alemania, incluso si el texto permite extraer otras interpretaciones, las razones y el argumento de quién hizo la norma prevalecen con mayor frecuencia. Aquí, el texto se convierte en algo libre de interpretar como si fuera un poema. Y esto lleva a un litigio. Porque si hubiera un mayor respeto por la intención de la persona que hace la regla, generaría menos litigios.

Decisiones divergentes e infundadas

Todos tienen errores en este asunto: las autoridades fiscales, los contribuyentes y el poder judicial. Las Autoridades Tributarias no pueden tener tres cuerpos interpretativos en materia tributaria. A nivel federal, el sistema no puede tener el Servicio de Impuestos Federales, PGFN y, a veces, el Fiscal General Federal hablando sobre asuntos fiscales.

Otro punto importante es que estos organismos deben ser más consistentes con las bases legales utilizadas. Hoy no hay. Si intenta averiguar la base legal de cualquiera de los organismos hoy, no podrá encontrarla. Obtendrá el resultado interpretativo que dio, pero los fundamentos utilizados para llegar a ese resultado no están expuestos. Si el contribuyente conociera los fundamentos que utilizan PGFN, Receita y AGU y fueran uniformes, tendría mucha más previsibilidad. Hoy, estos cuerpos a menudo usan motivos conflictivos en diferentes casos.

Beneficio de litigios

La idea de que el litigio genera un alto costo para las empresas no es del todo correcto en mi entendimiento. Algunos contribuyentes se benefician de los litigios: logran reducir los impuestos mucho más que los gastos con contadores, abogados, garantías. Terminan pagando menos impuestos que los competidores que no siguen el mismo camino.

Tribunales especializados en el poder judicial

Otra causa es que el poder judicial no tiene especialización en materia fiscal. Este es un gran factor de inseguridad jurídica. Cuando hay una causa tributaria particular, el contribuyente sabe que cualquier cosa puede decidirse, porque es como si un laico decidiera.

No tenemos palos especializados. Los tribunales que juzgan las demandas fiscales en el Tribunal Federal pueden tomar ambos temas, como los beneficios de la seguridad social y una tesis fiscal. El juez que juzga estos casos es como un médico general en medicina. Sería importante contar con clases especializadas en los tribunales para juzgar los casos fiscales.

De Carf directo a la segunda instancia del Poder Judicial

Una propuesta que defiendo, aunque no fue quien la creó, es que las decisiones tomadas en Carf no vuelven a la primera instancia del Poder Judicial, sino que van directamente a los tribunales. Carf es un organismo extremadamente especializado cuya calidad de decisiones es infinitamente superior a las del Poder Judicial y no justifica que una decisión de la Cámara Superior de Carf regrese, por ejemplo, a una Subsección judicial de Uberlândia y luego suba al STF. Las decisiones de Carf deben apelarse ante el TRF y no ante el tribunal de primera instancia.

Más transparencia con los principios básicos de las normas.

Todos los actos normativos deben tener una declaración de razones, y esta declaración debe detallar más por qué cada artículo, cada dispositivo fue incluido. Debería ser obligatorio que todos los documentos preparatorios para ese estándar se hagan públicos junto con el texto en sí: la opinión que permitió su creación, las notas técnicas, la explicación de las razones para que usted realmente comprenda por qué se propuso cada dispositivo.

También debe haber una indexación por tema y una comprensión consolidada de PGFN con los ingresos que brinden la base legal para cada resultado interpretativo. Todo esto debería estar disponible en una base de datos pública.

La legislación compleja, una cultura que no favorece el diálogo entre las Autoridades Tributarias y el contribuyente, un sistema que facilita los litigios y la dificultad de los tribunales superiores para tratar casos procesados ​​bajo el sistema de repercusiones repetitivas y generales son factores que explican el alto litigio fiscal del país La opinión es de Adriana Gomes de Paula Rocha, Fiscal General Adjunta de Consultoría y Estrategia de la Representación Judicial.

Pero cita avances que se están discutiendo o que ya están vigentes en todos estos frentes, como la propia estrategia de PGFN de renunciar a casos con bajo potencial de éxito para no ahogar aún más al Poder Judicial y medidas para acercar a las autoridades fiscales y a los contribuyentes.

Echa un vistazo a las partes principales de la entrevista.

Cultura de litigios y facilidad de acceso al poder judicial.

Los litigios fiscales tienen varias causas. Nuestro sistema tributario es muy complejo, tenemos una inmensa cantidad de reglas, una profusión legislativa que causa muchas dudas, mucha incertidumbre. También tenemos una cultura arraigada de litigios en nuestra sociedad. Existe una dificultad en el diálogo entre las autoridades fiscales y el contribuyente, y la tendencia a llevar cualquier desacuerdo a los tribunales.

Siempre buscamos el Poder Judicial para resolver problemas y existen herramientas legítimas que favorecen los litigios, como el escrito de mandamus, que tiene un bajo costo y permite el retiro en cualquier momento. Otro factor importante es el exceso de decisiones conflictivas en primera instancia. Todo esto termina alimentando el litigio y haciendo que el sistema no pueda fluir el flujo del proceso.

Sentir que procesos importantes están estancados

Desde la edición de la Enmienda Constitucional que trató las apelaciones repetitivas y el sistema de repercusión general (CE nº 45, 2004), no hubo una disminución significativa como se esperaba en la tasa de congestión del Poder Judicial, como lo demuestran los informes de Justice in Numbers. y la Corte Suprema no logran abordar cuestiones de repercusión general. Si bien reconoce los esfuerzos para racionalizar la agenda, para lograr lo planificado, esto no sucede tan rápido como sea necesario, generando la sensación de que procesos importantes, que están suspendidos a la espera de las decisiones del STJ y el STF, están paralizados, lo que causa una gran incertidumbre legal. El sistema de apelaciones repetitivas y repercusiones generales aún no ha alcanzado el objetivo de la regla cuando se creó.

Abuso en el uso de recursos y educación fiscal

El Tesoro Nacional y el contribuyente no están interesados ​​en la demora en la entrega de la provisión judicial, pero a veces, dependiendo de la estrategia del contribuyente, existe un abuso en el uso de los recursos ofrecidos por el sistema judicial. Porque la demora en el poder judicial puede tener un impacto positivo en la planificación de los contribuyentes, lo que no ayuda a calmar los conflictos.

También tenemos un problema de falta de educación fiscal. Hoy, el ciudadano no puede percibir todo lo que se hace con el valor de los impuestos recaudados y que efectivamente hay un retorno para él. Siempre parece que nosotros, la administración tributaria, somos antagonistas, y esa no es la idea. Todos aquí están trabajando para tener una sociedad más justa, todos pagando, todos recibiendo la consideración del Estado.

Separar al buen contribuyente del deudor regular

A menudo bromeo diciendo que el IRS debería cambiar su símbolo, que es el León, por algo que no da miedo. Necesitamos acercarnos, hablar, valorar al buen contribuyente, al ciudadano que paga impuestos y que por alguna razón entiende que debe cuestionar la ley. Al mismo tiempo, debemos evitar la práctica de ese deudor persistente que está aprovechando esta situación para litigar, no pagar el impuesto y dañar a su competidor.

Estrategia de reducción de litigios

Hemos estado buscando, a lo largo de la administración tributaria, una estrategia para reducir los litigios, no insistir en aquellos recursos que no serían viables para el éxito. Cuando te enfocas en procesos estratégicos, el éxito es mucho mayor. Nos esforzamos por mejorar la legislación a este respecto, para ayudar incluso a una calle de doble vía con el poder judicial.

Para tener una idea, en 2019, en el PGFN de la 1a Región, retiramos más de 722 apelaciones y presentamos 1.152 peticiones de retiro en STJ y 115 en STF. Esto es algo que la Oficina del Fiscal General ha estado haciendo durante algunos años para no aumentar la congestión en el poder judicial.

Consenso sobre simplificación fiscal

Hay un esfuerzo por parte del equipo económico para simplificar la legislación en los estudios que están ocurriendo en relación con la reforma tributaria. Es claro para todos la necesidad de simplificar la legislación, simplificar los impuestos federales, por lo que todos están convergiendo en eso.

Nuevas herramientas para promover el diálogo.

Teníamos pocas herramientas para promover el diálogo entre las autoridades fiscales y los contribuyentes, pero eso está cambiando. Los asuntos legales procesales ya son una realidad y ganaron fuerza en el último año. Hemos sentido un retorno positivo incluso de los abogados privados, que incluso van a conseguir que Finanzas intente [celebrar] el negocio legal. Y ahora tenemos muchas expectativas con respecto a la regulación de la transacción tributaria [Ley N ° 13.988 / 2020, aprobada en abril a partir del MP 899/2019 - o MP del contribuyente legal]. Representa un gran avance para Brasil. Dentro del alcance de la regulación de la transacción tributaria para casos que involucran tesis legales, es bastante innovador. Veo un gran potencial para cambiar el nivel de litigio.

El fiscal general adjunto para litigios administrativos y fiscales, Phelippe Toledo Pires de Oliveira, cree que la legislación compleja y la cultura de desconfianza entre las autoridades fiscales y los contribuyentes contribuyen al alto nivel de litigios fiscales en Brasil. "Es mucho más grande que en otros países", dice. También cita la gran cantidad de apelaciones en el sistema procesal y las posibles ventajas financieras de discutir las deudas tributarias en los tribunales como factores importantes.

Para reducir el problema, apuesta por mecanismos que acerquen a las autoridades fiscales a los contribuyentes, como la adopción de las llamadas transacciones legales procesales y transacciones fiscales, que permiten negociaciones directas entre la autoridad fiscal y el deudor. También defiende la creación de programas que honren a los buenos contribuyentes.

El siguiente es un resumen de la entrevista que hicimos con él.

Demasiados procesos y exceso de recursos.

El número de demandas y la gran cantidad de apelaciones en el sistema legal brasileño retrasan los juicios. Doy el ejemplo del proceso administrativo tributario a nivel federal: en primera instancia, el contribuyente impugna la evaluación ante la DRJ. Luego, el sistema permite un recurso ordinario, que va a Carf. Entonces, tienes la posibilidad de embargos. Entonces, característica especial para CSRF. Si no se admite la apelación, existe la posibilidad de una apelación. Esto es solo en la esfera administrativa, sin contar la esfera judicial. De todos modos, hay innumerables recursos que terminan prolongando el litigio.

Complejidad de la ley y diversidad de interpretaciones.

Una de las principales causas de litigio es la complejidad de la legislación, y la diversidad de interpretación resultante de esta complejidad. Otra causa es la facilidad de acceso del contribuyente al órgano administrativo y al órgano judicial y los posibles beneficios derivados de esto. En el proceso administrativo, tiene la suspensión de la demanda del crédito fiscal: el Tesoro no puede cobrar la deuda y el contribuyente tiene derecho al Certificado [Deudas fiscales negativas].

Además, tiene la posibilidad de una decisión de un organismo técnico, Carf, que es muy buena. Y si la decisión es favorable para el contribuyente, la administración tributaria no puede apelar ante el Poder Judicial, es definitiva. Ahora, si pierde, puede ir al Poder Judicial. Hay una superposición de instancias: primero, administrativa, y perderse en ella nuevamente puede plantear el problema ante el Poder Judicial. Y luego entra en ese historial de demoras, porque si en el ámbito administrativo a veces lleva de seis a ocho años, en el Poder Judicial puede demorar aún más.

Incentivos financieros para litigios

Los litigios pueden aportar una ventaja financiera al contribuyente de dos maneras. El primero se refiere al interés: en los procedimientos legales, cuando el contribuyente pierde, el interés se ajusta según la tasa Selic: interés simple. Si invierte el dinero, gana intereses compuestos. Hoy, las tasas de interés son relativamente bajas, pero recientemente la tasa fue del 14%. Por supuesto, hay multas y el costo de contratar abogados.

Además, hay programas a plazos, que en realidad son plazos estimulados con amnistía y remisión, con perdón de la multa y, a veces, incluso perdón parcial de interés. Luego, el contribuyente discute administrativamente en espera de la posibilidad de pago a plazos en condiciones ventajosas. Solo a nivel federal, ha habido varios programas a plazos en los últimos quince años.

Miedo de las autoridades fiscales a corregir las normas.

Cuando existe una divergencia de interpretación, existe un cierto temor del Tesoro al corregir la regla para que sea más clara, debido al hecho de que esto puede terminar generando un argumento para el contribuyente en disputa, quien puede decir: “Usted ve cómo fue mi interpretación ¿correcto? Era tan cierto que las autoridades fiscales cambiaron la legislación en otro sentido ”. Los cambios promovidos por MP 905/2019 en relación con el PLR (Programa de distribución de resultados y ganancias) son un buen ejemplo. Tan pronto como se publicó la medida, los contribuyentes plantearon este argumento en casos pendientes de juicio de Carf.

Formas de reunir a las autoridades fiscales y los contribuyentes

Existe una desconfianza entre el contribuyente y la administración tributaria en Brasil. Necesitamos cambiar esta cultura de desconfianza mutua, uniendo a las dos partes. Esta es una recomendación de la OCDE y estamos comenzando a seguir ese camino. Doy tres ejemplos: el primero son los asuntos legales procesales, que fueron introducidos por el nuevo Código de Procedimiento Civil y permiten a la administración tributaria hacer algunas concesiones, principalmente en relación con la garantía de crédito.

La segunda es la transacción en materia tributaria, prevista en el Código Tributario Nacional desde 1966 [y transformada en ley N ° 13.988 / 2020, aprobada por el Congreso Nacional y sancionada en abril a partir del MP 899/2019, o MP del Contribuyente Legal].

Advertir al contribuyente antes de imponer multas.

El tercero, que creo que puede ser el siguiente paso, sería lo que se llama "programas de cumplimiento cooperativo", que es algo similar a honrar al buen contribuyente. En otras palabras: no vaya simplemente y aplique una multa, que a veces alcanza el 150%, para ese contribuyente que no sabía que debería haber declarado un ingreso determinado, por ejemplo. Pero, más bien, permitiendo que el contribuyente tenga un mayor diálogo con la administración, presente su situación tributaria a la administración tributaria, y la administración tributaria tome una posición de antemano. Por lo tanto, la seguridad jurídica tiene prestigio.

Otra posibilidad sería no aplicar las multas de inmediato: se advertiría al contribuyente de cualquier no conformidad de la declaración para poder corregirla, sin tener que imponer la multa.

Rita Eliza Reis da Costa Bacchieri es una de las asesoras que representan a los contribuyentes en los juicios de Carf (Consejo Administrativo de Apelaciones Tributarias), según lo indicado por la Confederación Nacional de Industria (CNI). Desde febrero de 2020, ha acumulado el cargo de vicepresidente de Carf. En su opinión, el alto nivel de litigios en Brasil refleja problemas como la complejidad del sistema tributario, la baja calidad de las reglas, el lento ritmo de juicio sobre temas controvertidos y los altos valores de los lanzamientos. Según ella, las evaluaciones que se refieren a períodos de cinco años, que agregan impuestos, intereses y multas, a menudo alcanzan cifras que hacen imposible mantener la actividad económica de las empresas.

Para reducir la complejidad, ella cree en el camino de la reforma fiscal. Y defiende medidas específicas para evitar deudas impagables, como permitir que la deuda se liquide antes del lanzamiento y reducir los períodos para realizar inspecciones, en vista de las herramientas modernas que las autoridades fiscales tienen hoy para identificar rápidamente las posibles irregularidades de los contribuyentes.

Más detalles en la entrevista a continuación.

Deudas que surgen ya impagables

Es innegable que la complejidad del sistema tributario es la principal causa de litigio. También tenemos estándares de calidad deficientes, con una escritura deficiente y, a menudo, la interpretación de sus conceptos y efectos solo aparece después de muchos años.

Considerando el término decadente de cinco años, cuando hay una conducta incorrecta por parte del contribuyente, en general, automáticamente genera una alta responsabilidad y, considerando el tamaño promedio de las empresas brasileñas, no tiene precio. Este escenario crea inseguridad jurídica, aleja la inversión y, a menudo, fomenta la migración de empresas menos estructuradas a la informalidad.

El aumento en los litigios también está relacionado con la mejora de los instrumentos de inspección, lo que facilitó el descubrimiento de desviaciones o prácticas que podrían discutirse, aumentando el número de evaluaciones.

Baja efectividad en la recolección de cantidades en litigios

Dentro del trípode de inspección, litigio y cobro, lo que siempre me sorprende son los números en el recibo de los montos y la comparación entre el crédito fiscal principal y los otros montos relacionados con el cobro. Menciono la situación en el estado de Minas Gerais como ejemplo. Según una encuesta realizada por el Tesoro Nacional, entre 2009 y 2017, se recaudaron aproximadamente R $ 5,1 mil millones en ingresos de deuda activa. Sin embargo, en marzo de 2019, según la administración tributaria de Minas Gerais, todavía había R $ 65,4 mil millones registrados en deuda activa en el Estado, de los cuales R $ 14,3 mil millones estaban relacionados con el impuesto en sí y el resto con multas e intereses. .

Para mí, estos datos, así como los efectos observados de los repetidos programas de pago de deudas creados por la Unión, los estados y los municipios, muestran que el modelo actual de litigio fiscal puede no ser efectivo desde el punto de vista de la recaudación de impuestos. La situación enciende una advertencia sobre la necesidad de repensar la forma en que se recauda el crédito fiscal.

Reforma tributaria y medidas específicas

Para reducir el problema de los litigios, es necesario simplificar la legislación, que implica llevar a cabo una reforma fiscal a este respecto. En términos más prácticos, algunos puntos me parecen importantes. Los programas a plazos tienen efectos innegables, lo que lleva a muchos contribuyentes a renunciar a las discusiones administrativas y judiciales a cambio de la posibilidad de pagar deudas con intereses importantes y descuentos finos.

Al observar este comportamiento, tengo la impresión de que si, antes del lanzamiento, el contribuyente tenía la oportunidad de explicar o incluso informar espontáneamente, tal vez no todos los lanzamientos fueran necesarios. Esto se notó en relación con el Impuesto sobre la Renta Individual y la creación de la red fiscal.

Otro punto se refiere al período de inspección. Dada la evolución tecnológica y la sofisticación de sus procesos, ¿tiene sentido que las autoridades fiscales realicen lanzamientos que abarcan períodos de cinco años?
Sé que de hecho hay una discusión de las tesis, y estas son esenciales, pero mi opinión es que muchos contribuyentes optan por litigios simplemente porque no tienen los recursos financieros para realizar un lanzamiento cuyo valor es alto debido a la extensión del período de cálculo. , interés y multa - impacta el mantenimiento de la actividad productiva.

El papel de los tribunales administrativos como Carf

Carf es hoy un organismo extremadamente técnico, aunque las críticas siguen siendo comunes, especialmente con respecto a la capacidad de los representantes de los contribuyentes. Pero es de sentido común entre quienes trabajan allí que la calidad y el compromiso de los jueces son incuestionables.

Tener un tribunal administrativo fuerte y altamente capaz es importante. Primero, porque, si la disputa se remite al Poder Judicial, llegará más madura, lo que facilitará una decisión más coherente para la sociedad. Segundo, porque las decisiones repetidas de la corte pueden convertirse en una fuente de ley, evitando la multiplicación de avisos.

La presidenta del Consejo Administrativo de Apelaciones de Impuestos (Carf), Adriana Gomes Rêgo, ha dirigido el principal tribunal administrativo del país durante dos años. El organismo, que tiene más de cien directores, reúne una colección de 116,7 mil casos, por un total de R $ 624 mil millones en créditos fiscales. El año pasado, publicó 26.090 sentencias, analizando casi R $ 371 mil millones en montos en disputa entre el Servicio de Impuestos Federales y los contribuyentes individuales y corporativos.

Adriana entiende que Carf ha cumplido el papel de reducir su stock de demandas, pero que la solución pasa por otros medios fuera de la corte. En su opinión, la autorregulación y el cumplimiento contribuirían a reducir los litigios fiscales en el país.

Complejidad de la legislación y fragilidad coercitiva.

Hoy, el momento del juicio, tanto en litigios administrativos como judiciales, es algo que incluso dificulta el cumplimiento espontáneo de la colección, y es un servicio prestado a la sociedad que se está posponiendo.

Una de las causas del exceso de litigios es la complejidad de la legislación, que genera interpretaciones divergentes. Otro punto es la debilidad en la aplicación de la legislación fiscal. Hay países donde, cuando una persona debe un impuesto sobre su automóvil, toma el automóvil. Y aquí, hoy, no existen tales mecanismos fáciles de aplicar, lo que termina en incumplimiento de la recaudación de impuestos.

Más juicios que nuevas causas

La estructura del litigio en sí misma no es compatible con el volumen actual de demandas. Carf, desde 2019, juzga por primera vez más demandas de las que recibe. Juzgamos 1,33 casos por cada caso que fue a la corte. En la Cámara Superior, esta tasa fue de 1,72. Hemos estado dando flujo al flujo. El problema es la alta colección.

Entre 2011 y 2014, el Servicio de Impuestos Federales prácticamente duplicó el número de jueces de los tribunales inferiores, sin esta duplicación en Carf. La entrada fue más grande que la salida hasta el punto que se consideró entre 59% y 62% de lo que ingresó. La falta de colegiado en 2015 [después de la operación Zelotes] también ayudó a aumentar la colección.

Causas de bajo valor que requieren análisis probatorio

Otra característica de la colección que dificulta su flujo es el hecho de que estos son procesos en los que prevalece el análisis probatorio. Más del 50% de nuestra colección son procesos de bajo valor, que no pueden resolverse mediante resúmenes. Ya hemos creado clases extraordinarias en 2016 y 2017 para analizar tales casos, pero estos son procesos que no se pueden resolver mediante la repetición.

Simplificando la ley y dando un trato especial al buen contribuyente
Un paso fundamental sería simplificar la legislación. Si se trabajaran los puntos más controvertidos para evitarlos, tendríamos menos litigios.

Sin embargo, el camino que considero más importante sería la expansión del cumplimiento y los mecanismos de cumplimiento espontáneo. Un tratamiento especial para el buen contribuyente, de autorregulación, para tratar de cumplir con sus obligaciones tributarias antes de que se realice la entrada. Diferenciar a aquellos que deliberadamente retienen impuestos de aquellos que no quieren retener impuestos, pero cometen errores y otorgan un trato diferente al buen contribuyente. La diferenciación tiene un aspecto educativo. Es beneficioso cuando se trata al buen contribuyente en un entorno de autorregulación más fácil.

Aumentar la estructura, pero abordando las causas de la disputa.

La mejor alternativa sería que el proceso administrativo ni siquiera comenzara. Se estaría invirtiendo en el cumplimiento, mapeando quiénes son los buenos contribuyentes y ofreciéndoles un trato diferente.
¿Funciona la estructura? Se resuelve, pero no tiene sentido que el Estado aumente el número de clases Carf si no funciona allí en el origen. Es necesario trabajar en el origen, la causa raíz, que es la aparición de la disputa.

Si tuviera que trabajar con una solución única, trabajaría para la autorregulación, para la aproximación y la convergencia entre la administración tributaria y el contribuyente.

Además del aumento en la velocidad de las pruebas

La forma en que buscamos es proporcionar servicios a la sociedad más rápido. Hemos adoptado varios mecanismos de eficiencia, ya hemos clasificado aproximadamente el 70% de nuestros procesos con inteligencia artificial y estamos juzgando más procesos de los que recibimos. Pero podemos contribuir aún más a la reducción de los litigios, por ejemplo, en el establecimiento de jurisprudencia vinculante y en la promoción de una alineación entre los Ingresos Federales, Carf y el Fiscal General del Tesoro Nacional desde el momento en que se lanza el impuesto.

La profesora de derecho tributario, Vanessa Canado, es uno de los principales responsables de preparar el proyecto de reforma tributaria del gobierno federal, actuando como asesor especial del Ministro de Economía, Paulo Guedes. Ella entiende que la seriedad de los litigios fiscales brasileños no tiene paralelo en el mundo. Atribuye el problema a la complejidad de nuestro sistema tributario. Y argumenta que el país busca soluciones profundas y de largo plazo, sin conformarse con medidas paliativas. Pero sospecha que las condiciones para la necesaria reforma fiscal no son lo suficientemente maduras.

Lo siguiente son extractos de la entrevista.

Gravedad observada en encuestas y conversaciones con inversores.

La proporción de litigios sobre el PIB, tanto en el estudio de ETCO como en la investigación de Insper, FGV y CCiF, es astronómicamente mayor que la mediana de otros países. Esta también ha sido una queja constante de inversores y empresas que operan en Brasil. En el pasado, el debate sobre la reforma fiscal se centró en el tamaño de la carga. En los últimos años, se ha convertido en la mejora en la relación entre contribuyentes y contribuyentes. Cuando observa el balance general de las empresas que cotizan en bolsa, los litigios fiscales llaman mucho la atención, lo que es aún más importante que los litigios laborales. Participo en muchos seminarios internacionales, estuve en el G-20 este año y noté que este no es un problema relevante en el extranjero, sino uno muy doméstico.

El problema es la complejidad de nuestro sistema.

Aunque tenemos un sistema dual de juzgar los litigios, administrativo y judicial, que no es muy común en el mundo; aunque el proceso lleva tiempo; aunque a menudo también hay juicios sesgados; Esto no me parece un diagnóstico de la causa del problema.

No tengo dudas de que la causa del litigio es el diseño erróneo del sistema tributario, del sistema tributario constitucional, que, por ejemplo, separó los impuestos del consumo, dando lugar a esta causa multimillonaria del STF, excluyendo ICMS de la base imponible. cálculo de PIS-Cofins, hasta alcanzar las reglas para la sustitución de impuestos y el margen de valor agregado en el ICMS, que cambia de producto a producto, de estado a estado.

Con estas numerosas reglas, es obvio que siempre habrá más de una interpretación posible, que es donde surgen los conflictos entre las autoridades fiscales y los contribuyentes. Esta es una bola de nieve que incluso puede disminuir de vez en cuando, con programas de refinanciamiento de deuda, con los grupos de trabajo de Carf para reducir el stock de litigios, pero esto es un poco como limpiar el hielo: no detenga problema.

Errores de diagnóstico y soluciones paliativas.

Veo a muchas personas decir que una de las causas de los litigios fiscales es el hecho de que pagar impuestos en Brasil es mucho trabajo. Pero, ¿por qué pagar impuestos es mucho trabajo? Porque tenemos muchos impuestos, muchos regímenes diferentes, muchas bases de cálculo, muchas tasas impositivas. Me preocupa hacer un diagnóstico apresurado y superficial y adoptar medidas que no resuelvan el problema. Si bien es posible proporcionar más soluciones paliativas y mejorar el entorno empresarial ahora, es importante que estas soluciones paliativas vengan con soluciones a largo plazo.

Reduce los tratamientos diferenciados

Lo que generalmente termina con un litigio es eliminar las diferencias, es decir, un sistema impositivo más homogéneo, en el que haya una carga impositiva más moderada para todos y tratamientos menos diferenciados. Un ejemplo es PLR (Profit Sharing o Results), que no paga impuestos sobre la nómina y es hoy una de las mayores disputas en la imposición de la nómina. ¿De qué discute la gente? Si es o no PLR. Entonces, desde el momento en que se crea esta diferenciación en el sistema tributario, se crea un litigio. Generalmente, traer reglas más detalladas no termina el litigio, pero crea más puntos para ser interpretados.

La pregunta aún necesita madurar

Aunque la discusión sobre la reforma fiscal es antigua, solo se ha debatido más profundamente con la sociedad recientemente, hace cinco, diez años. Esta discusión aún necesita madurar mucho. Existe esta cosa natural sobre el ser humano, sobre el miedo a los cambios profundos, las personas tienden a insistir en medidas más específicas. Creo que esto es normal, es una cosa para todos los países, por eso la discusión lleva tanto tiempo. Se necesita para profundizar, se necesita para madurar. Intentamos una pequeña medida y vemos que no funciona, luego las personas pronto se darán cuenta de que necesitan experimentar un cambio más profundo además de problemas específicos.

Si bien no tenemos la reforma ideal

Si no se puede lograr una reforma tan amplia, al menos se eliminan los principales problemas del sistema actual. Te voy a dar un ejemplo. En el caso de PIS-Cofins, las causas principales están relacionadas básicamente con dos cuestiones: la cuestión de excluir ICMS e ISS de la base de cálculo; y la cuestión de los créditos: qué da crédito, qué no da crédito. Si no se puede lograr una reforma del impuesto al consumo que de alguna manera unifique los impuestos, al menos es posible abordar estos dos problemas.

Lo que propongo es: por supuesto, hay una reforma amplia que tendrá un impacto mucho mayor, pero es posible hacer algunos cambios específicos a partir de una jerarquía. Luego, se puede hacer un diagnóstico mirando desde la disputa más grande hasta la más pequeña, mirando lo que dio origen a ese problema y atacando poco a poco. No tiene que ser una reforma del sistema en su conjunto, todo a la vez.

Hamilton Dias de Souza, socio fundador de la firma de abogados Dias de Souza Advogados Associados y miembro del Consejo Asesor de ETCO, señala los problemas en la posición de las autoridades fiscales y el funcionamiento del poder judicial como factores importantes para la situación de inseguridad jurídica experimentada por los contribuyentes brasileños.

Para ambos casos, presenta propuestas. Para contener los abusos de las autoridades fiscales, defiende que el Estado y los auditores fiscales son responsables de las pérdidas causadas a los contribuyentes cuando los evalúan de manera arbitraria, particularmente en el establecimiento de multas calificadas. "Existe una disposición constitucional expresada en el sentido de que, si el Estado causa daño a alguien, debe reparar el daño, y si el agente público ha actuado con intención o incluso culpa, debe responder incluso personalmente", dice.

En relación con el Poder Judicial, propone un cambio profundo en el sistema brasileño de control de la constitucionalidad de las normas tributarias, lo que, en sus cálculos, reduciría el tiempo de demora para que el caso llegue a la Corte Suprema Federal de unos ocho años a algo más o menos. uno.

A continuación, la entrevista que hicimos con él.

En lugar de proporcionar ayuda, se busca el error

El tema del litigio se debe en gran parte al hecho de que el IRS tiene una posición parcial. El agente fiscal, en lugar de guiar a la empresa y verificar la buena fe, generalmente busca el error y, por lo tanto, evalúa a la empresa. Incluso en las instrucciones normativas y las respuestas a las consultas, generalmente existe una actitud favorable a los impuestos.

¿Qué sería deseable? Primero, que los actos eran imparciales, que respetaban la ley y tenían el objetivo de instruir al contribuyente. En segundo lugar, que el agente fiscal, especialmente al evaluar una empresa, no iría más allá de una interpretación razonable de la ley, bajo pena de ser responsable de las pérdidas que podría causar a esa empresa. Esto es posible, hay una disposición constitucional expresada en el sentido de que, si el Estado causa daño a alguien, debe reparar el daño, y si el agente público ha actuado con intención o incluso culpa, debe responder incluso en persona. Esto es lo que establece el Artículo 37, párrafo 6 de la Constitución Federal.

Cambios en la jurisprudencia de los tribunales

Critico al Poder Judicial por tomar a menudo decisiones que modifican la jurisprudencia sobre asuntos fiscales, creando nuevos conceptos diferentes de la doctrina establecida, lo que contribuye negativamente a la seguridad jurídica. Incluso los abogados fiscales como yo a menudo tienen dificultades para imaginar cómo será la sentencia del Tribunal Supremo. A veces, los juristas y la doctrina de todo el país van en cierta dirección y la Corte toma una decisión que nadie esperaba. No es razonable que once personas puedan decidir en numerosas ocasiones de una manera que difiere del pensamiento de la mayoría de las doctrinas brasileñas. Pero es lo que sucede a menudo. Además, la doctrina de la Corte Suprema, es decir, la justificación que la corte usa en los juicios, varía de un caso a otro. Las empresas están inquietas, hay un clima general de inseguridad.

¿Por qué la decisión final tarda tanto?

Nuestro sistema de control de constitucionalidad es malo. La mayoría de las veces, la Corte Suprema decide un problema después de ocho, diez años o más del evento que causó la controversia. Los casos comienzan en la primera instancia, en la que cada juez dicta una decisión en cierto sentido, luego van a los tribunales, que también son erráticos, pasan por el STJ, que puede decidir lo contrario a los tribunales de segunda instancia, y cuando el asunto llega a la Corte Suprema No es raro que la decisión del STJ sea reformada. Y el contribuyente pasa diez años sin estar seguro de lo que se decidirá en relación con su pregunta.

Control de constitucionalidad más rápido

Mi colega Daniel Corrêa Szelbracikowski y yo preparamos una propuesta para un cambio en el control de la constitucionalidad en Brasil para enfrentar este problema.

De una manera bien resumida, funcionaría así: cuando el juez de primer grado se enfrenta a un problema fiscal que involucra conceptos constitucionales abiertos o principios constitucionales, debe someterlo a un "incidente de constitucionalidad". Sin juzgar el caso, remite el asunto al tribunal al que está sujeto, que tendría una cámara especial para evaluar la relevancia del tema planteado por el juez.

Si lo considera relevante, el tribunal lo envía directamente a la Corte Suprema, que, reconociendo la pertinencia del asunto y entendiendo que es un problema nacional, comienza a tratarlo en el sistema de repercusión general, válido para todos los problemas de igualdad en todo el país. Durante este período se suspenderá la sentencia del caso. Si se entiende que la cuestión constitucional no es relevante, el juicio continuará en el tribunal de primera instancia.

Por lo tanto, no tendríamos una multiplicidad de sentencias en primera instancia, en los tribunales y en el STJ. La pregunta iría directamente al STF. Y lo que a menudo llega allí después de ocho, diez años podría llegar en aproximadamente un año.

La incertidumbre legal del sistema tributario brasileño se debe en gran parte a la forma en que se crean las reglas en el país, en exceso, de manera errática y descoordinada, sin estudios previos sobre la experiencia internacional y el comportamiento esperado de los agentes económicos, ni evaluación de resultados. Después de su introducción. Y por medio de una cultura política que crea reglas generales extremadamente estrictas y luego flexiona los criterios de acuerdo con la fuerza de los diferentes grupos de presión en la sociedad.

Este es el diagnóstico del abogado de impuestos Breno Vasconcelos, socio de la firma Mannrich e Vasconcelos Advogados, para explicar lo que él define como "el litigio fiscal más grande del mundo". Profesor e investigador en Insper y en la Facultad de Derecho de la Fundação Getulio Vargas, Breno es coautor de un estudio que comparó los valores en litigio en el ámbito administrativo en Brasil con el de dos grupos de países en los últimos años. Aquí representaron el 16,4% del PIB, contra el 0,29% en las naciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el 0,19% en América Latina.

En esta entrevista, cita dos medidas para abordar el problema: una relativamente simple de implementar, basada en la clasificación y el tratamiento diferente de los contribuyentes buenos y malos, y la otra más compleja: la aprobación de una reforma tributaria en la línea de PEC No. 45/2019 . Revisa.

Escuela de derecho mal preparada

Una de las principales causas de litigio es que en Brasil existe una producción excesiva, errática y descoordinada de normas tributarias. Es común encontrar reglas que están en conflicto entre sí. Tenemos en Brasil una escuela de derecho, una tradición jurídica, muy mal preparada para elaborar y evaluar los impactos de las normas. Está mejorando, pero todavía está mal preparado. Los estándares se crean sin un análisis previo de sus posibles impactos, cuál será el comportamiento de los agentes económicos y los resultados no se miden después.

En derecho, tenemos un laboratorio extraordinario para analizar hipótesis, que es el derecho comparado. ¿Otro país ha pasado por esto? ¿Funcionó? Pero Brasil no hace eso. Nuestra educación legal es muy autorreferencial, y las personas que abandonan la universidad y van a hacer normas encuentran difícil emplear los métodos empíricos necesarios para la producción legislativa.

Uso político de los impuestos.

La producción excesiva de normas también tiene que ver con nuestra tradición de crear reglas fiscales muy estrictas y hacer excepciones para los grupos de presión, lo que hace que el sistema sea cada vez más complejo y sujeto a conflictos de interpretación.

También tenemos la costumbre de querer utilizar el impuesto como un instrumento de política pública, para estimular a los sectores o regiones a través de exenciones. Esta no es la función de los impuestos, excepto de una manera extraordinaria. Los impuestos se utilizan para recaudar fondos. Cuando la política se basa en la pérdida de ingresos, es difícil medir el resultado. La mejor manera de llevar a cabo la política pública es a través del gasto presupuestario: se recauda de todos y se gasta en proyectos considerados importantes y, por lo tanto, es posible evaluar mejor el impacto. Desde la década de 1970, la doctrina estadounidense ha tenido numerosos estudios empíricos que demuestran que esta es la mejor manera.

Un órgano concentra tres roles.

El alto litigio también refleja un problema de gobernanza fiscal, gestión del proceso de producción, aplicación y juicio de las normas fiscales. A diferencia de otros países, aquí concentramos estos tres roles prácticamente dentro del mismo organismo, que dentro de la Unión es el Servicio de Impuestos Federales. Luego, la misma institución que analiza los datos macroeconómicos estudia los impactos tributarios en los diferentes sectores con miras a la elaboración de la reforma tributaria, y después de que se apruebe, será responsable de decir cómo deben aplicarse las reglas. Y más: también juzgará el caso si el contribuyente no está de acuerdo con su interpretación, directamente en la primera instancia administrativa e indirectamente en la segunda, en Carf. Este es un problema grave que se replica en todas las entidades subnacionales.

Separando la paja del trigo

Un cambio que no es tan difícil de implementar y que representaría un avance espectacular sería que el Tesoro invierta en el llamado cumplimiento cooperativo. Cree un programa para comprender quiénes son los contribuyentes en Brasil, clasifíquelos de acuerdo con el riesgo que ofrecen a la inspección y cree modelos de relación basados ​​en esta información. Para los contribuyentes malos, mantenga el sistema como está. Por el bien, mejora el servicio, facilita las consultas, resuelve conflictos. Ya existen iniciativas en esta línea, como el programa Nos Conformes, instituido por el estado de São Paulo. A nivel federal, PGFN ya tiene un sistema de clasificación de contribuyentes, pero fue creado con el propósito de aumentar la eficiencia de la recaudación. Creo que podría extenderse para mejorar la relación con el buen contribuyente.

La solución requiere una reforma fiscal

Un cambio más profundo, en mi opinión, implica la aprobación de una reforma tributaria en la línea de la propuesta del PEC No. 45, con cierta flexibilidad en el PEC No. 110. No resuelve todos nuestros problemas tributarios, pero reduce esta enorme complejidad producida por un sistema que tiene varios impuestos sobre el consumo: PIS, Cofins, IPI, ISS e ICMS, además de tener la Unión, los 27 estados, el Distrito Federal y más de 5.500 municipios con el poder de legislar sobre esta tributación. La unificación de los impuestos al consumo y los impuestos en el destino, en lugar del origen, como lo es hoy, haría que nuestro sistema sea mucho más simple y seguro.